特朗普政府停擺事件觀察

楊先德

2018年1月20日，在特朗普入主白宮一周年之際，由于參議院未能通過聯邦政府臨時撥款法案，美國聯邦政府在1月20日零時宣布“關門”。隨后經過進一步磋商，美國參議院的共和黨和民主黨于1月22日達成聯邦預算臨時協議，美國政府為期三天的停擺宣告結束。這是特朗普上臺以來經歷的第一次政府“關門”，也是時隔四年后，美國聯邦政府再度停擺。

美國聯邦政府嚴格復雜的預算程序

政府關門，茲事體大，其直接誘因是政府沒有正常運轉的資金。在美國，政府的錢袋子掌握在國會手里。美國是最典型的三權分立國家，立法、行政和司法權分屬國會、總統和法院。按照美國憲法，國會負責管理預算，有征稅、借款和批準開支的權力。每年，國會會制定下一財年的政府預算，這里的政府財年是從當年的10月1日起到次年的9月30日。政府預算遵循以下程序：在距離預算生效大約半年前，各部門報預算提案，提交白宮，由總統制定預算申請，并提交國會審議。國會的參議院和眾議院都要對總統的提案進行審議，并起草預算決議規定總體開支水平，由一個有眾議院和參議院成員組成的會議委員會協調這兩份計劃的差異并制定一個最終版本供兩院投票。參眾兩院的撥款委員會根據預算決議分別起草撥款法案并投票表決。會議委員會對參眾兩院的撥款法案進行合并，形成一個統一版本的撥款法案供兩院投票表決，投票采取五分之三的絕對多數決制。兩院表決通過撥款法案后將法案提交給總統簽署。總統一旦簽署，法案即成為法律并付諸執行。總統也可以否決撥款法案，否決后，兩院如果能夠以三分之二的絕對多數決再次批準撥款法案，則法案即生效。

如果撥款法案在9月30日前未獲簽署，則政府就沒有下一財年的預算。沒有政府預算，為了避免政府關門，國會必須通過一個臨時撥款的延續決議為政府提供資金。如果延續決議也無法通過，政府就不得不關門。2018政府財年的預算是從2017年10月1日就開始的，由于兩黨沒有就2018財年預算形成一致決議，只能通過一系列臨時撥款決議維持政府運轉。在本次政府關門前，已經通過了幾次延續決議，本次美國聯邦政府關門是由于參議院沒有批準新的延續決議直接導致的。可以看出，美國聯邦政府的預算制定過程非常復雜，尤其是要獲得兩黨兩院的五分之三的多數決才能通過，其要經歷的政黨博弈可想而知，這也是為什么聯邦政府時常經歷停擺危機的原因。

據統計，自1976年實施新的預算和撥款程序以來，美國聯邦政府經歷了19次政府停擺，最長的一次停擺了21天，最短的一次只停擺了1天。

政府關門背后的政治博弈

美國總統是普選產生，在任總統要推行自己及本黨的政策就要花錢，需向國會申請預算撥款。圍繞政府預算的爭議主要發生在總統及其所在政黨與在野黨之間，爭議點可能涉及預算中的某些開支，也可能是在野黨以反對預算通過為要挾捆綁解決本黨的其他主張，因此預算之爭根本E還是兩黨的政策和利益之爭。

本次特朗普政府關門事件中，兩黨無法就預算達成一致的爭議焦點是“移民問題”。民主黨希望借助此次預算批準程序施壓，要求總統和共和黨捆綁解決移民改革方案問題，但是特朗普和共和黨并不愿意啟動相關改革問題談判。在奧巴馬政府執政時，曾制定了一項移民改革方案，即《童年抵美暫緩遣返法案》。按照該法案，對于一些童年抵美的外國人，可以延緩兩年遣返并獲得工作許可。國會沒有通過該法案，奧巴馬政府通過行政命令的方式執行了該法案涉及的一些政策，但是2016年特朗普上臺后宣布撤銷該法案，并宣布2018年3月以后將停止執行相關移民政策，受這一政策影響的非法移民可能有80萬之多。此外，爭議還涉及是否向墨西哥邊境修建隔離墻計劃撥款的問題，這一計劃是特朗普競選時的重要移民政策主張。民主黨相對開放自由的移民政策與特朗普、共和黨的收緊移民政策存在根本沖突，阻礙了財政預算的批準。

雖然特朗普所在的共和黨是參眾兩院的多數黨，但是按照五分之三多數決規則，共和黨憑借一黨之力仍然無法通過撥款法案，至少需要爭取部分民主黨議員的支持。在本次政府停擺危機中，眾議院首先批準通過了本次延續撥款法案，但是撥款法案參議院投票時未獲通過。美國參議院共有100個席位，這意味著需要至少60個人投贊成票撥款法案才能通過。共和黨在本屆參議院有51個席位，民主黨47個席位，2個獨立席位，最終的投票結果是50票贊成，49票反對，1票棄權，未達法定票數。有趣的是，在50票贊成票中有45張來自共和黨，5張來自民主黨，這意味著共和黨參議員中有5人投票反對了本黨領導制定的撥款法案，而民主黨則有5人支持了對方政黨的方案。

撥款法案未獲通過，聯邦政府運作沒有足夠的資金支持，除了涉及公共安全、國防、公共交通、公共醫療等政府部門仍然需要運轉和提供服務外，其他非重要部門必須關門，公務人員停職休假。政府停擺不但對公眾生活造成了不便，而且影響社會穩定和經濟發展。在政府停擺后，民主共和兩黨會相互指責對方不愿做出妥協，應當由對方承擔造成政府停擺的政治責任。特朗普在政府關門后就在自己的推特賬號上表示，“很高興看到共和黨人為了我們的軍隊和邊境安全而艱苦戰斗。而民主黨人只是想讓非法移民不經檢查地涌入我們的國家。”所以，不管怎么樣，政府關門都算是一種“政治事故”，各黨都不希望真正看到到這種局面出現。

USA

如果政府預算無法得到及時穩定撥付。甚至政府經常停擺。這會極大地影響政府的有效運作。這顯然不是國父們所希望見到的。

今年1月20日，共和黨參議院領袖麥克奈爾已提出了一個短期撥款方案，讓政府重新開門—直到2月8日，同時做出了“有意”與民主黨就相關移民政策進行磋商的承諾。雖然這一承諾在很多民主黨^看來并沒有什么約束力，但是政府關門的罵名也是任何人都不愿意長時間背負的。最終，在參議院以81票（共和黨48票、民主黨32票、獨立席位1票）通過了新的臨時撥款法案，聯邦政府重啟大門。但是兩黨的根本分歧仍然沒有緩和與解決的跡象，可以預見相關議題仍然是影響未來幾年美國政府財政預算撥付活動的重要障礙。

就美國聯邦政府關門事件的幾點思考

美國當代著名政治學家福山在其新書《政治秩序的起源》中提出，決定一個國家成功有三個要素：國家能力、法治與民主。其中，國家能力是指政府的施政能力，強調政府的行動力和執行力。福山在該書中對美國政治進行反思。他指出美國雖有法治和民主，但由于制衡體系過于龐雜繁復，黨爭過于激烈，影響了聯邦政府的施政能力。首先，嚴格的預算制定程序體現了美國政治中的人民主權原則，稅賦來源于^民，國家在使用財政資金時要經過人民代表的嚴格審核和批準，這是美國建國之父們確立的憲法規則。

其次，政府預算制定程序體現了美國政治的權力制衡原則，但是也容易淪為黨爭的工具。五分之三多數決使得即使國會少數黨在預算制定中也享有相當的話語權，只有兩黨都有足夠的誠意和妥協的意愿時，預算才有通過的希望，政府才不會有停擺之虞。有意思的是，在本次政府停擺危機中，特朗普曾鼓動國會的多數黨共和黨啟動“核選項”，即先以簡單多數決（51%的多數）將現有的五分之三多數決預算批準程序修改為簡單多數決批準程序，然后再就預算案進行投票，這樣就可以確保兩院多數黨共和黨可以輕而易舉地通過預算案。但是共和黨不會選擇這么做，因為其會擔心一旦現有程序廢除，當共和黨淪為國會少數黨時，其未來就沒有能力制衡民主黨了。

最后，過分的黨爭會影響政府的施政能力。美國在建國之初，國父們在設計政治制度時，非常反感和極力防范的就是過分黨爭對國家利益的侵害，黨爭之禍在《聯邦黨人文集》中得到了充分論述。聯邦黨人希望建立一個統一有力的聯邦政府，他們論述到——

“管理不善的政府，不論理論上有何說辭，在實踐上就是個壞政府”“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一、統一；第二、穩定；第三、充分的法律支持；第四、足夠的權力。”如果政府預算無法得到及時穩定撥付，甚至政府經常停擺，這會極大地影響政府的有效運作，這顯然不是國父們所希望見到的。