危廢物處理的冷思考

彭力立

編者按：時下，“環境保護與防治”已然成為廣大市民關注的時事熱點。危險廢棄物的管理處置無疑是目前環境保護與防治工作中的重要一環。當前，我國的危險廢棄物處置效率不高，且存在監管盲點與空白，亟待監督主管部門打破制度與技術層面的瓶頸，切實改變危險廢棄物管控難的現狀。

危險廢棄物管控遭遇瓶頸

近年來，我國經濟增速發展，市民的消費水平得到不斷提升。隨之而來，多數城市正在面臨新型工業化城市的轉型。與此同時，轉型的提速催生了廢物數量的激增。廢舊打印機、電腦、冰箱、微波爐等固體廢物以及廢機油、化學廢液、廢礦物油、廢柴油等液態廢物迅速增加，存在著危害生態環境的隱患。根據2017年《關于〈中華人民共和國固體廢物污染環境防治法〉實施情況的報告》（以下簡稱：《環境防治實施報告》），“我國每年產生固體廢物已經超過100億噸。其中，每年產生畜禽養殖廢物近40億噸、主要農作物秸稈約10億噸，一般工業固體廢物約33億噸，建筑垃圾約18億噸，大中城市生活垃圾約2億噸。固體廢物產生量正在呈現增長態勢”。由此可見，城市提速發展產生的大量廢棄物已然成為我們必須直面和解決的環境污染源。

危險廢棄物作為其中的子集，無疑是廢物管理處置中極具危險特性的類別。根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱：《固廢防治法》）第二條之規定，我國危險廢棄物主要包括固體和液態兩類，具有易燃性、毒性、腐蝕性、反應性等一種或者多種危險特性。一旦對危險廢棄物管理處置不當，極易對人體健康及周邊環境帶來重大威脅。這不僅事關社會安全問題，更是一個影響深遠的環保難題！

根據環境保護部于2017年11月發布的《2017年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》（以下簡稱：《環境防治年報》）披露，“2016年，我國危險廢棄物經營單位核準經營規模達到6471萬噸/年（含收集經營規模397萬噸/年）；實際經營規模為1629萬噸（含收集23萬噸）。其中，利用危險廢棄物1172萬噸，處置醫療廢物83萬噸，采用填埋方式處置危險廢棄物86萬噸，采用焚燒方式處置危險廢棄物110萬噸，采用水泥窯協同方式處置危險廢棄物43萬噸，采用其他方式處置危險廢棄物112萬噸。對比2006年，2016年危險廢棄物的實際經營規模增長了448%”。從這些數字背后，不難發現，我國當前處置危險廢棄物的主要手段仍然是填埋、焚燒、水泥窯協同等傳統方式。另據北京、上海、深圳等多地公布的《危險廢棄物經營許可證名單》及《固體廢物污染環境防治年報》，全國各地處理危險廢棄物的企業，在采取焚燒、填埋等事中手段時，大多未采用有效的事前預處理和事后防污處理技術，易損害土壤及大氣質量，成為二次污染的源頭。據中國環境保護產業協會會長樊元生介紹，“目前，我國危險廢棄物集中處置設施平均負荷率不及60%，每年有一半以上的危險廢棄物由產生單位自行利用和處置，大部分卻游離于監督管理之外”。據此，當前我國在危險廢棄物的處置上并非高效。

另—方面，我國危險廢棄物在管理機制層面亦存在著漏洞與盲區。比如：出臺近22年的《固廢防治法》，距上一次修訂已達13年，顯然存在與當前情況不適應、同其他法律不協調等諸多問題，使得污染者依法負責的各項制度落實不夠到位。在具體項目如報廢汽車危廢拆解物處理等方面，國內亦未能采取細分的方法，分門別類地單獨設置法律法規對其進行特殊管理。又比如：國外危險廢棄物走私進入我國境內的事件并不鮮見，部分企業通過偽報、夾藏、瞞報等手段非法進口危險廢棄物，可能造成了周邊地區嚴重的環境污染。根據《每日經濟新聞》的報道，2017年7月，環境保護部開展的打擊進口廢物加工利用企業環境違法行為專項行動中，要求進行立案處理處罰的企業占到被檢查企業總數的60%。由此可見，危險廢棄物的全過程管理亟待強化，監管執法力度仍需加強。正如民革第十二屆中央委員會委員、民革第十三屆中央委員會委員趙國靖所言，“建立健全危險廢棄物的管理制度已經到了迫在眉睫的階段”。

危險廢棄物管控難的成因

目前，我國危險廢棄物管控難主要在于“三高”，即“歷年遺留高、技術壁壘高、資金投入高”。一方面，危險廢棄物的歷年遺留數量在我國居高不下。中國環境保護產業協會會長樊元生給出答案：“我國歷年堆存的工業固體廢物總量達到600億至700億噸。”在這個驚人數字的背后，隱藏著危險廢棄物在部分地區存在著不當堆存、非法傾倒處置等問題，例如江蘇南通一化工企業私接暗管偷排廢酸4000多噸等違法犯罪事件屢見不鮮。

另一方面，根據《環境防治實施報告》，“十五五”期間，在城鎮垃圾收運、處理等設施建設方面，累計安排中央預算內投資386億元；為支持農村環境綜合整治，中央財政累計安排資金275億元；為支持畜禽糞污集中處理設施建設和規模養殖場全量化處理，中央財政從2017年開始計劃安排資金20億元。據此，危險廢棄物的資金支持力度正在持續加大。然而，在巨額資金投入的背后，如前文所述的人力處置方式仍然占據主流，危險廢棄物處理技術的落后直接造成了處置效率的低下。此種技術壁壘的客觀存在印證了《環境防治實施報告》中表述的“危險廢棄物處置在科技支撐能力層面不強”，造成我國危險廢棄物管理難以做到精細化。

做實危險廢棄物管理處置制度

環境污染處理無小事，危險廢棄物管理處置更是一件大事。處理得好，將造福于民；處理得不好，將遺患后代。誠如第十二屆全國人大常委會委員長張德江所言，“當下，把防治危險廢棄物污染作為打好污染防治攻堅戰的重要內容，勢在必行”。

西方法社會學派的創始人歐根·埃利希曾說，“法發展的重心不在立法、不在法學，也不在司法判決，而在社會本身”。因此，法律是一種不斷契合社會需求的實踐活動。如前所述，《固廢防治法》作為當前防治危險廢棄物的基礎法律，理應跟上時代的步伐。中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君認為，“應盡快啟動《固廢防治法》修訂工作，統籌清潔生產促進法、循環經濟促進法，共同推進危險廢棄物‘減量化、資源化、無害化。”同時，環境保護部等相關主管部門需抓緊修訂完善配套法規（如《國家危險廢棄物名錄》《醫療廢物管理條例》《危險廢棄物經營許可證管理辦法》《危險廢棄物轉移聯單管理辦法》），有條件的地方（如環保廳、環境監測機構、環保局）可以效仿浙江省人民政府、環境保護廳近年來接連頒布地方性法規以及規范性文件的做法，為加強危險廢棄物污染防治提供強有力的法律支撐，理順危險廢棄物的法定處置流程，將報廢汽車危廢拆解物等納入國家危險廢棄物監管體系。在這方面，可以借鑒國外先進國家的做法。比如：美國除了制定《資源保護與再利用法》《危險和固體廢棄物修正案》等基礎性法律以外，還對危險廢棄物進行分門別類，制定《廢油循環法》等專門法律進行規制。又比如：歐洲委員會優先考慮通過再精煉處理廢油，并強調廢油收集和回收過程中的生態和環保因素。

另一方面，國內外的先進做法值得研究推廣即寓“管理”于“處置”。首先，在經濟政策上，美國運用外部化由市場解決的思路，通過下游管制（按拋扔量收費）、上游管制（稅收和補貼）、押金返還制度、危險廢棄物經營許可制度等市場調節手段減少危險廢棄物排放量。誠如中國再生資源開發有限公司總經理管愛國所言，“有必要建立危險廢棄物處置機構的社會環保信用監督管理體系。對處置危險廢棄物企業，將其全程規范化、環保化、無害化的處理行為納入企業信用系統記錄，實行基金補貼制度，有效激勵相關人員和企業積極主動地去處理危險廢棄物，并鼓勵引進前沿技術處理危險廢棄物，切實降低技術壁壘”。

其次，在專業機構建制方面，意大利政府成立了專門的法定廢油協會，集合多家廢油回收處置的承包方或者收集公司，規范市場行為。可喜的是，2017年11月7日，中信產業基金危廢平臺中環信環境有限公司（以下簡稱：中環信）成立，填補了處置危險廢棄物專業機構的空白狀態。但中國環境保護產業協會會長樊元生也表示：“在危險廢棄物分類處理層面，我們仍然沒有全面實行專業處置機構。比如，有五分之一以上的地市還沒有醫療廢物的處置機構。”

此外，在全流程監管方面，上海的先進經驗值得推廣。目前，上海市危險廢棄物經營單位共覆蓋2016年國家危險廢棄物名錄中的467種，覆蓋度高達97.49%，總處置能力達到76萬噸/年，基本滿足了上海目前危險廢棄物處置的需求。上海的環境主管部門立足于危險廢棄物產生、分類、收集、運輸、貯存、處理等各個環節，正在會同交通運輸管理等多個部門籌措建立實時監控系統，實時在線監控的相關機構，確保整個處置過程中的環保化、無害化，不留監管死角。同時，環境主管部門從事前、事中、事后三個維度，正在與處置企業、工業園區等相關機構研商打通信息聯動平臺，并采納了江憲、安旭青等上海市政協委員的意見，將上海各工業園區危險廢棄物項目產業現狀及信息進行公布，針對稀缺項目及先進技術制作指導目錄，做好前述企業落戶工業園區的管理與指導工作，從而做到危險廢棄物監管的無縫銜接。