試論改革開放以來我國干部人事制度改革的歷程與成就

摘 要：本文從分析干部人事制度改革的必要性出發，對改革開放40年來我國干部人事制度改革的歷史進程進行分階段考察，并試總結出每個階段的改革存在的不足和達到的成就。

關鍵詞：干部人事制度改革；公務員制度；分類改革

改革開放前我國實行的高度集中的傳統干部人事制度，對于鞏固當時新生的人民政權、實現社會主義改造和開展大規模的社會主義建設，發揮了重要作用。但是，十一屆三中全會以來，隨著改革開放和社會主義現代化建設事業的不斷發展，這種制度表現出明顯的不適應。

大膽改革傳統干部人事制度，探索和構建中國特色的干部人事新體制，是貫徹馬克思主義關于干部隊伍建設理論的必然要求，是克服我國原有干部人事制度弊端的根本途徑，是建設中國特色社會主義偉大事業的現實需要，也是推進黨的建設新的偉大工程的重要措施。

改革開放40年來，在黨中央的積極倡導和正確領導下，在全面改革的推動下，我國的干部人事制度改革逐步展開，穩步推進，蓬勃發展，出現了空前活躍的局面，取得了巨大成就。本文認為，大致來說，其歷史進程可以分為以下五個階段。

一、干部人事制度改革的起步階段（1978-1987）

中共十一屆三中全會在撥亂反正的基礎上重新確立了馬克思主義的思想路線和政治路線。我國傳統干部人事制度存在著很多弊端，正確的政治路線的執行就要求對原有的舊的干部人事制度進行改革，從而使組織路線能與政治路線相協調。

經過十年“文革”的浩劫，當時干部隊伍面臨著兩大嚴重問題：一是干部隊伍“老化”，“文革”期間，多年沒有干部交替，再加上文革結束后的撥亂反正使一大批老干部重回到自己的崗位，這就必然導致了干部團隊的“高齡化”；二是干部隊伍素質不夠，文化知識水平普遍不高，缺乏一批年富力強有專業知識的干部。產生這兩種問題的根本原因是干部實際上的終身任職制度，這一制度的存在不利于干部人事隊伍的新舊更替，也就無法為干部隊伍注入活力。

針對這種情況，中共中央提出了一系列措施，開始嘗試對我國的干部人事制度進行改革。

首先是廢除領導職務終身制。中央和省兩級設立顧問委員會，作為廢除領導干部職務終身制的過渡辦法；此外，1982年2月20日黨中央作出了《中共中央關于老干部退休制度的決定》，建立了老干部離退休和退居二線的制度。二是提出干部隊伍“四化”方針：干部隊伍要年輕化、知識化、專業化，并且要把對于這種干部的提拔使用制度化。三是在堅持“黨管干部”原則的同時，適當下放了干部管理權。此外，中共中央在單項改革方面進行了一些嘗試和探索，比如在干部吸收錄用方面試行了考試辦法；在干部任用方面，打破單一的委任制形式，出現了考任制、聘任制，并擴大了選任制的范圍；鄉鎮機關實行了從農民中選聘干部的辦法，企業實行了從工人中聘用干部的辦法；積極開展人才交流工作；開展干部考核工作并在考核領導干部時采取了民主評議的辦法。

這一階段的干部人事制度改革，在當時全國思想解放的大背景下，在很短的時間內就形成了解放思想、蓬勃開展的局面，為社會主義現代化建設和各項事業改革的有效開展提供了組織保證。但這個階段的干部人事制度的改革基本上是在一些單項制度上進行試驗性的探索，還不是整個運行機制的根本性改革，缺乏整體配套和總體規劃。

二、干部人事制度改革的展開階段（1987-1992）

在中央做出《關于經濟體制改革的決定》之后，經濟體制改革全面展開，政治體制的許多方面與經濟體制改革深入進行不相適應的矛盾越來越突出了。

當時我國在干部人事工作中普遍存在的問題有：結構不合理，但又調不出、派不進，能進難出、能上難下；不少地方和單位對干部功過不分，獎罰不明，干好干壞一個樣；大批優秀人才一得不到合理利用，嚴重影響干部的積極性、創造性，影響干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的進程。

1987年10月召開的中共十三大，在分析我國干部人事工作的現狀和歷史經驗的基礎上，根據經濟體制改革的要求提出了我國干部人事制度改革的基本思路。

首先是對國家公務員制度進行試點。國務院六部門的試點結合機構改革首先從職位分類開始，試點的目的是驗證在我國實行職位分類制度的設想，并補充和完善職位分類的具體實施方案。此外，還擬定了比較完整的一系列法規性文件，使職位與職能、職責得到更加合理的匹配；明確了各職位的職責以及任職資格條件等，基本理清了職位職責，清除了各職位之間不合理的職能交叉、工作強度不均的問題。到1991年，六個部門已經完成了對實行公務員制度主要環節的首批試驗。而同時，地方公務員制度的試點是從開展考試錄用、職位分類、考核、晉升、回避制度等環節的試驗開始的。

這一階段的改革也進行了一些單項制度的推行，比如考試錄用的試行和建立考核以及培訓制度。全國絕大多數省、自治區、直轄市和國務院的40多個部門實行了考試錄用制度。這種面向社會、公開考試、擇優錄用的辦法，對于在干部人事工作中貫徹競爭原則，加強民主監督，防止用人方面的不正之風，保證錄用人員的質量，發生了積極的影響。

企事業干部人事制度的改革也是這一階段改革的重點。中組部、人事部與1985年5月制定了《關于全民所有制工業企業引進競爭機制改革干部人事制度的若干意見》，要求必須把競爭機制引入企業人事管理，通過公開招標選聘企業經營者；企業內部各級管理人員的任用，也要推行各種形式的聘任制，逐級聘用，擇優而任；企業有聘任權和解聘權，個人有被聘權和辭聘權。這就使得“職務靠公開競爭、待遇靠實際貢獻”的科學合理的企業用人制度逐步建立起來。

在干部人事制度改革的展開階段，改革的力度相較上一階段更加突出，改革內容己經從單項改革、局部改革進入了有目標有步驟的總體規劃、整體推進階段。在這一階段，雖然干部人事制度改革在中共十三大提出了基本思路，但在實際工作中的進展并不很大，在公務員制度方面也只是做了一些探索性的準備工作，因此相對而言仍是不充分的改革。

三、干部人事制度改革的深化階段（1992-1997）

鄧小平1992年初發表的南方談話和中共十四大的順利召開，標志著我國改革開放和現代化事業進入到一個新階段。我國的干部人事制度在過去各階段改革已經取得的成果的基礎上，隨著社會主義市場經濟的建立邁出了新步伐，改革進入深化階段。

當時我國在干部人事工作上存在的突出問題是：一些領導班子整體素質不高，不干部的知識文化水平和對新的經濟發展階段的理解同新形勢新任務的要求不相適應；另一個是領導班子中，青年干部偏少，不利于進行新老干部的交替與合作。

這一階段改革主要的成就有如下幾點。一是基本建立了國家公務員制度。這包括了形成了一個以《國家公務員暫行條例》為龍頭的公務員管理法規體系、職位分類制度的初步建立、《國家公務員錄用暫行條例》的頒布、體現“公開、公平、競爭、擇優”原則的考試錄用制度基本建立、公務員考核基本進入規范化軌道、初步形成了公務員的流動機制。

此階段改革還加大了黨政干部選拔任用等制度的改革。一是黨政領導干部選拔工作進一步規范化、制度化。二是選拔領導干部民主程度和公開程度進一步提高。

總結這一階段改革的內容，不難看出，以國家公務員制度的基本建立為標志，科學分類的人事管理體制已基本形成，這就使得干部人事制度改革自覺地與建立社會主義市場經濟體制相適應。但從總體上講，干部人事制度改革與建立社會主義市場經濟和發展社會主義民主政治的要求還不相適應，還存在一些弊端。用人上的不正之風和腐敗等一系列問題還尚未得到有效控制。

四、干部人事制度改革的創新階段（1997-2012）

經過將近20年的改革開放實踐，中國特色社會主義事業的各個領域的新情況新問題不斷出現，需要通過理論創新推動實踐的發展。

在這段時期，干部人事制度改革與整個改革形勢還不相適應，存在的主要問題是：干部人事工作的科學化、民主化和制度化水平不高；干部人事法制體系還不很完備，立法層次不高，且缺乏必要的權威；干部任用的權利過分集中，神秘化和封閉式運行仍然沒有打破，在選拔任用干部中失察失誤的情況時有發生；干部能上能下的渠道不暢，優秀人才脫穎而出和更新交替機制不健全；對干部選拔任用工作的監督乏力：用人土的不正之風和腐敗現象尚未得到有效的遏止：干部管理體制不完善，分類管理不健全等。

針對這些現象和問題，中共中央于2000年頒發了《深化干部人事制度改革綱要》（后文稱《綱要》），干部制度改革的總目標更加明確。《綱要》指出，到2010年，要建立起一套與建設有中國特色社會主義經濟、政治、文化相適應的干部人事制度，為建設一支符合“三個代表”要求的高素質干部隊伍提供制度保障。

2002年，中共中央又頒布了經過七年實踐檢驗打磨后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，這標志著我國的干部人事制度改革在建立健全選賢任能的科學機制方面邁出了重要一步，進入全面規范的新階段，“公開、平等、競爭、擇優”的用人環境基本形成。

這一階段也在推進具體制度的完善方面有所改革，在干部能上能下方面有重大進展。具體來說有以下幾個方面：引入競爭機制，公開選拔和競爭上崗工作成效明顯；干部考核進一步完善，考察工作質量逐步提高；干部交流穩步推進，培養鍛煉性交流、回避性交流、任職期滿交流等正在逐步規范化和制度化；干部監督不斷加強，力度逐步加大；干部教育培訓工作得到高度重視和切實加強。

國有企業和事業單位人事制度改革也在這一歷史階段有新的突破。多數地方已完成企業領導體制調整；事業單位人事制度改革相比以前也邁出較大步伐，重點推行了聘用制和崗位管理制。大中城市還普遍建立了專業技術人才市場，促進了人才流動。

縱觀這一階段的改革，有著如下的特征：一是在黨的代表大會報告中第一次明確提出“人才資源開發”的概念；二是在干部人事制度中引入了創新機制。適應社會主義市場經濟的發展和民主法制建設的需要，干部人事制度創新的力度明顯增加。“創新”這個富有時代特征和先進性的詞語從此就融入了我國的干部人事制度改革之中。

五、干部人事制度改革的全面深化階段（2012年至今）

改革開放以來，干部人事制度打破改革開放之前的“大一統”體制，走出了一條黨管干部原則指導下，基于黨政領導干部、公務員（黨政機關干部）、國有企業人員、事業單位人員的不同特點，分別制定不同管理辦法的、分類管理的改革路徑。到黨的十八大之前，干部人事制度改革經歷了四個階段后，已經基本形成一套全面科學的制度體系。

黨的十八大以來，基于全面深化改革的要求，干部人事制度改革進入了全面深化的新階段，又取得了一系列重大進展。

首先，進一步明確干部人事制度改革的階段性任務。總體目標是：堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現。六大改革任務是：總結經驗教訓，明確主體責任，進一步推進選拔任用關鍵環節改革；打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強干部跨條塊跨領域交流；破除“官本位”觀念，推進干部能上能下、能進能出；完善和落實領導干部問責制，完善從嚴管理干部隊伍制度體系；深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度；完善基層公務員錄用制度，在艱苦邊遠地區適當降低進入門檻。

其次，深化黨政領導干部制度關鍵環節改革。2013年中組部開始著手修訂2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》（后文稱《干部任用條例》）。2014年1月14日正式頒布了修訂后的《干部任用條例》。修訂后的《干部任用條例》針對民主質量不高的問題提出了一系列改革措施，對民主推薦、考察、公開選拔、競爭上崗等環節進行了必要的程序優化和刪繁就簡，使黨政領導干部選拔任用工作的主體責任更加明確，民主環節更加公開透明、有效管用、簡便易行，既保障了相關群眾參與的廣泛性與有效性，又加強了對用人權的有效監督和制約。

第三，進一步推進公務員分類管理改革。縣以下機關建立公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度；出臺專業技術類和行政執法類公務員分類管理的專門法規；完善司法人員分類管理、“入口”管理、懲戒機制等的建設。

第四，推進國有企業負責人薪酬及履職待遇改革，黨的十八大以來，在繼續推進國有企業分類分級管理，健全公司法人治理結構，進一步建立健全現代企業制度以及推進收入分配制度改革的大背景下，重點對國有企業、特別是央企負責人的薪酬及履職待遇進行了調整和規范，具體而言，2014年8月中央審議通過了《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》、《關于合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》等。

總體而言，黨的十八大以來干部人事制度改革又取得了很多重大成就，干部人事制度的科學化、民主化、制度化又得到了進一步提升。當前繼續推進干部人事制度改革，關鍵是應認真執行好中央的決策部署，使各項改革措施真正落到實處。

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作者簡介

馬天羽（1994.01-），性別：女，民族：漢族，籍貫：江蘇省徐州市，學歷：碩士研究生，研究方向：地方治理。

（作者單位：中央民族大學管理學院）