淺析土地交易程序的法制化

劉國棟

摘 要：土地地交易程序是否嚴謹具體、交易行為是否公平公正、市場運作是否科學規范很大程度上影響著我國的土地資源配置及國民經濟的發展。在土地交易市場化的今天，迫切需要交易程序走法制化發展之路，以此來保證土地交易的公開、公平與公正，從而實現土地的最大利用價值。本文圍繞土地交易程序的法制化進行了詳細闡述。

關鍵詞：土地交易；交易程序；法制化；土地市場

隨著土地市場改革的不斷深入，土地有形市場已全面建立，土地交易活動也慢慢步入正軌全面實行公開交易。如今，土地交易市場化進程日益加快，迫切需要交易程序走法制化發展之路，土地交易程序的法制化，可以說是土地交易市場化的客觀要求。提高土地交易的法制化水平有利于規范土地交易行為，保障交易的公開性、公平性和公正性，有利于規范土地交易市場實現土地資源的高效配置。然而，我國實行土地市場改革的時間并不算長，土地公交易的市場化程度還不夠高，在交易程序設計上也存在不少問題，并沒有最大限度的發揮土地的利用價值。

1.土地交易程序設計存在的問題分析

1.1缺乏健全的法律規范，可操作性不高

就目前現有的土地交易相關法律法規來看，在土地交易程序方面的法律仍不夠完善，法律層級仍處于較低的水平，法律規范過于簡單。例如，《土地管理法》中僅僅對土地使用權有償使用制度進行了規定；《城市房地產管理法》中雖然明確規定了土地交易的方式，但對如何具體進行土地交易并沒有作詳細說明；《暫行條例》是土地交易的程序法規，但也僅僅針地交易方式及相關交易許可制度等進行了明確規定，在交易程序上并沒有作詳細的操作指引；《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（以下簡稱<規定>）是土地交易程序的重要法律依據，但它的法律層級較低，僅僅相當于一個部委規章，《規定》對交易程序進行了一定的操作指引，但這種指引較為籠統可操作性并不高，離依法行政及嚴格實行土地管理制度還存在較大的差距。

1.2缺乏健全的違法行為處罰制度，違規違法現象仍較多

《土地管理法》中對非法轉讓、買賣、使用土地等土地違法行為進行了詳細闡述并提供了處罰依據及處罰標準，但由于處罰制度不夠全面，處罰力度仍不夠大，土地交易中相互串通、非法買賣、擾亂競買秩序等現象仍然較普遍，很大程度上制約了土地交易市場的規范化與科學化發展。例如，近些年官員違規泄露土地競拍信息、相關人員索要好處費等事件的發生，正是由于缺乏完善的違法行為處罰機制所致。若查處到違法行為，通常都會對土地交易進行重新拍賣，以維護土地交易的公平、公正，但由于具體的處罰法律依據仍較缺乏，再加上處罰力度不夠嚴，無法采取具體措施進一步追究當事人的法律責任，導致違規及違法現象仍較多。

1.3缺乏健全的責任機制，管理不到位

隨著土地市場化進程的日益加快及土地交易量的日益增多，全國各地均紛紛建立了土地交易中心。土地交易中心是土地有形市場的重要組成部分，主要負責組織實施當地（一般以市為單位）土地使用權出讓、租賃、收集、分析和統一發布各類土地交易信息等工作，為土地交易、洽談、招商等交易活動提供規范的交易場所。就目前來看，各地交易中心職責不清，管理不到位現象較為嚴重，出現“狀況”時往往相互推萎，在競買人、拍賣人、主持人及相關工作人員的法律責任上沒有作明確規定，導致難以將責任落到實處。交易市場各人員職責不清不僅加大了執法人員的執法難度，而且擾亂了交易市場的秩序，對土地市場的正常運行帶來了負面影響。

1. 缺乏明晰的法律關系，

通常來說土地交易不僅具有行政行為的屬性，而且具有市場行為的屬性，這一屬性特征在一級土地交易市場中表現的較為突出。土地交易行為有著一定的特殊性和復雜性，這也就意味著土地交易程序也會相應的變得復雜，從而使得交易程序的法律關系難以進行明確的判斷。例如難以定位成交確認書的性質，從而引發了不少爭論，至今仍有許多人把成交確認書與土地出讓合同混為一談。實質上成交確認書與土地出讓合同是有著本質區別的，成交確認書只是成立交易關系的一種表現形式。從合同訂立程序角度來分析，只要成交確認書一簽訂就代表著經紀人與競買人之間承諾關系的達成，雙方的權利義務關系隨著成交確認書的簽訂而變得明確，其是出讓合同的重要組中成部分，與招標活動中的中標通知書有著同等性質，但與土地出讓合同卻有著本質的區別，二者并不能同等并論。所以，成立確認書一般由經紀人與競買人簽訂，而不是由委托人與競買人簽訂。

2.加快土地交易程序法制化的幾點建議

2.1完善土地交易程序相關法律法規，健全土地交易市場

《暫行條例》與《規定》是當前土地交易程序較為主要的法律依據，隨著土地交易程序的日益復雜，既有的這些法律法規難以滿足現代土地交易市場的發展需求。再加之《規定》的法律層級較低，僅僅相當于一個部委規章，有必要將其法律層級進行提升，應該與行政法規處于同等位置。目前，全國各地正在制定《行政程序法，為了確保土地市場的有效運作，同樣要進一步完善土地交易程序相關法律法規，通過制定統一的《土地交易程序條例》等，改革過去土地交易中輕程序、重實體的局面，明確交易程序在土地交易中的市場地位，促進土地市場穩定、高效運行。

2.2完善土地交易程序相關責任機制，健全土地交易市場

對任何制度來說，未建立明確的法律責任，那么制度的執行就相當于紙上談兵，只能流于形式。所以為了更好的健全土地交易市場，不僅要明確土地交易工作人員的法律責任，同時還要明確競買人的法律責任、拍賣人的法律責任及主持人的法律責任，這就需要進一步完善當前的土地交易程序責任機制，并加大對土地交易違法違規行為的處罰力度，以維護好土地交易程序的正常實施，保障交易秩序的正常進行。

2.3完善土地交易程序相關監督機制，健全土地交易市場

隨著土地市場化進程的日益加快，土地交易程序也越來越復雜，涉及的法律關系越來越多，有必要將公證制度引入其中，進一步完善土地交易程序的監督機制。如何在土地交易活動中推行公證制度，筆者總結以下經驗：其一，土地交易活動的法律服務統一由公證機關來提供，當交易活動中存在法律沖突時或遇到法律問題時可向公證員尋求幫助；其二，公證機關主要負責土地交易文件的審查工作，這也是公證機關最為基本的一個義務，以此確保文件的合法性；其三，嚴把入市關，對競買人進行嚴格審查；對交易程序進行嚴格監督以確保交易程序的合法性，同時要加強土地交易的全過程監督，確保程序的公平、公正。

2.4完善土地交易程序的救濟制度，健全土地交易市場

我們知道，無論采取哪種方式進行土地交易，當實際情況與有關規定不符或出現違法違規行為時都要停止交易，這不僅增加了交易成本，而且減少了交易機會。所以，有必要完善當前的土地交易程序救濟制度。例如通過建立中止終結制度、建立協商處置制度、建立申訴制度等進一步完善土地交易程序的救濟制度，促進交易程序走向規范、嚴謹、科學的發展道路，從而保證土地交易的公開、公平與公正。

參考文獻

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（作者單位：煙臺市公共資源交易中心萊陽分中心）