我國養老保險基金投資運營存在的問題及對策分析

劉亞江

摘 要：隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，養老金的支付負擔不斷加重。而我國在養老金資本運作上，傳統的投資方式收益率較低，已經無法滿足日益增長的養老保障支出需求。為了抵御通貨膨脹帶來的基金貶值風險，縮小基金缺口，將養老保險基金進行有效投資是實現基金保值增值的最重要途徑。本文以養老保險金制度為基礎，通過分析養老保險基金投資運營中存在的問題，借鑒國外養老保險基金投資運營經驗，提出優化我國養老保險基金投資運營的相關建議。

關鍵詞：養老保險基金；投資運營；保值增值

我國已經進入人口老齡化的快速發展階段，根據《老齡藍皮書：中國城鄉老年人生活狀況調查報告（2018）》顯示，截止2017年底，我國60歲及以上人口已達2.41億，占總人口的17.3%，是世界上唯一一個老年人口過兩億的國家。預計到2020年，老年人口將達到2.55億，老齡化水平達到17.8%；到2025年，我國六十歲以上人口將達到3億，成為超老年型國家。養老問題成為影響我國經濟健康發展、社會和諧的關鍵問題。和發達國家相比，我國經濟發展水平較為落后，養老保險制度建立時間較晚，發展不成熟，歷史欠賬問題較多，這種“未富先老”的狀況使養老負擔持續加重。當前，我國養老保險基金監督管理體制不健全，整體運行質量不高，投資渠道較窄和投資多樣化運行手段不夠等問題，成為制約我國養老保險基金保障能力提高的“瓶頸”。為此我們必須轉變社會保障基金，尤其是養老保險基金原有運營模式，借鑒國際上典型養老保險基金投資運營成功的經驗，最大限度地實現養老保險基金保值增值，使其規模逐漸增加，為社會養老保障制度的改革和完善奠定堅實的基礎。

一、我國養老保險基金投資現狀分析

城鄉居民養老保險基金和職工養老保險基金共同構成了我國養老保險基金的主要內容。當前階段，“統賬結合”仍然是我國養老保險基金的主要管理模式。中國人口與發展研究中心所做的《中國勞動力變動趨勢及判斷》課題報告顯示，我國16歲到59歲的勞動力人口將在2021年達到9.26億的最高峰值，在此以后，將進入持續的勞動力結構性短缺的下降通道。政府工作報告提出，2017年繼續提高退休人員基本養老金標準，企事業單位按照平均5.5%的比例提升，這就意味著從2005年開始，我國養老金標準實現連續13年的上調。在養老金連續上調的背后還存在著養老金結構性缺口的尷尬。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“要進一步強化和完善保險基金投資管理的監管工作，繼續提升基金管理和運營的市場化水平”。2017年我國企業養老保險基金累計結余4.12萬億元，而截止今年3月底，實際投入投資運營的資金卻只有3066億元。雖然這部分資金為我國養老保險基金的整體收益能力的強化提供了必要的支持，但仍然有高達92.5%的養老保險金以銀行儲蓄為主。基于上述情況我們可以看出，當前我國養老保險基金的投資和運營存在效率低的問題，養老金目前的年均收益率低于通貨膨脹率，處于貶值狀態，這種養老金“縮水”的問題在資金規模不斷擴大的背景下，對參保人員切身利益的維護是非常不利的。如果我們不能從實際情況出發調整運營投資方式，那么必然導致這種“縮水”問題進一步加重，難以應對人口快速老齡化的形勢。

二、我國養老保險基金投資運營存在的主要問題

（一）個人賬戶空賬運營，存在支付危機

隨著我國人口老齡化進程不斷加速，個人賬戶出現空賬運轉問題的嚴重性逐漸凸顯。空賬運轉是指目前統賬結合的模式下，社會統籌部分不夠支付當今老人養老金而向個人賬戶透支，造成個人賬戶沒有資金成為名義賬戶。我國養老體制實行的是現收現付制，個人賬戶空賬運營的結果是使養老保險基金收支失去平衡，出現養老保險斷代供給的情況。在高通貨膨脹或者工資高速增長時期，容易產生個人賬戶支付危機。最近，清華大學最新發布的一項報告顯示，個人賬戶“空賬”規模高達4.7萬億，養老金支出亮“黃燈”，若再不調整有崩盤風險。

（二）投資渠道狹窄，投資品種和工具單一

目前，我國政府對養老保險基金投資運營的工具比較單一，過度依賴銀行和國債投資。而這兩種方式的投資收益率一直比較低，難以實現養老基金的有效增值。由于過分強調在安全性的前提下進行投資，嚴重限制了養老基金在金融市場的投資運營機會，使得基金的投資始終處于低風險和低收益的階段。當前我國人民幣持續貶值的預期加大，以及通貨膨脹和物價指數的整體上漲趨勢較高，養老保險基金容易受到通貨膨脹影響而貶值，最終導致養老金的支付能力降低。雖然人社部稱，今年3月底，北京、上海、河南、湖北、廣西、云南、陜西等12個省（市）與社保基金理事會簽署了委托投資合同，合同總金額達4750億元，其中的3066億元資金已經到賬并開始投資，但一直未見最新投資進展報道。

（三）金融市場不夠成熟穩定

由于我國的金融市場真正開始發展是在改革開放后，發展時間較短，金融市場發展尚不成熟，具體表現為管制過緊，發展規模小，制度不健全，存在金融抑制。由于管制過緊，不利于養老保險基金投資工具的多元化選擇，所以導致出現以下問題：一是基金運營規避風險的能力較差。二是市場發展規模小，基金收益率低。三是資本市場的相關制度不健全，金融市場的穩定性差。四是由于金融抑制的存在，難以有效地吸納養老金機構等投資者，不利于擴大基金規模。

（四）法律法規不健全，立法體系不完備

我國關于養老保險基金運營的立法體系尚不完備。法律法規中雖然對養老保險基金投資限制比較嚴格，但對基金的投資比例、組合方式等具體方面的規定卻比較模糊，這種模糊的規定會讓基金托管人、投資管理人在實踐中無所適從。而且需要強調的是，除了社會保險基金的專門立法比較缺乏之外，與養老保險基金運營密切相關的資本市場、信托市場等外部配套的市場法律法規也不夠健全，這些都削弱了法律對基金運營的監督規范作用。

三、國外養老保險基金投資運營模式分析

（一）智利養老保險基金私有私營模式

智利采取強制性的個人儲蓄，并將養老保險基金交由私營基金管理公司運作。個人可以根據收益率或者其他標準來選擇基金公司，政府只承擔監管的責任并實行一些政策上的優惠。從1981年開始實行，經過20多年實踐的結果表明，智利的養老金改革非常成功，運用市場機制創造出的高效率克服了原有養老保險制度的局限和弊端。其經驗可概括為三個方面：強制儲蓄、機構私營、政府監管。由于其改革成功，很多發達國家也紛紛效仿這種“智利模式”改革國內的養老保險制度。

（二）新加坡養老保險基金私有公營模式

新加坡的養老保險制度采用的是完全累積制，政府通過立法的形式強制在職員工進行儲蓄，規定由企業和員工雙方繳費，政府只承擔稅收優惠和政策優惠的義務，企業和員工繳納的所有公積金款項都存入“中央公積金法令”為每位參加者設立的“個人賬戶”中，賬戶中的資金可以用來支付購買房產，也可以投資教育、醫療等其他領域。繳費率則視國家經濟狀況經常進行調整。改革后，按照中央公積金的投向不同，養老保險基金由兩個部門負責管理。新加坡貨幣管理局主要負責將公積金投向國債和銀行存款，新加坡政府投資管理公司負責投向住房和基礎建設等方面。新加坡養老保險基金的投向主要傾向于風險較小的資產和項目，既保證了資金的安全性，也能夠為國際經濟建設提供支持，但投資收益較低，管理成本高。

（三）瑞典養老保險基金的政府主導運營模式

瑞典改革后的養老保險金主要由兩部分組成：名義賬戶和個人賬戶。名義賬戶由政府代表個人進行管理，個人賬戶由養老保險基金局管理。名義賬戶是政府為每位職工建立的記錄工人繳費歷史的賬戶，工人繳納稅率的大約16%將進入名義賬戶。名義賬戶的資金雖表面是對個人繳費積累的記錄，但這個賬戶上是沒有錢的，名義賬戶的錢都支付給了現階段退休的人員。等個人退休后，政府會根據名義賬戶的繳費記錄來支付養老金的數額。個人賬戶是養老基金的累計部分，大約為工人繳納稅率的2.5%，屬于個人資產。這部分資金由政府成立養老保險基金局負責運作和管理，可以進入資本市場進行投資并獲得收益。當員工達到退休年齡時，個人賬戶累積的資金以及投資收益都轉換成退休年金，作為基本養老保險基金的補充。

四、完善我國養老保險基金投資運營的對策建議

通過借鑒智利、新加坡、瑞典等國養老保險基金投資運營的經驗，我們可以采取以下措施來完善我國養老保險基金的投資運營機制。

（一）分別運營不同賬戶資金，提高投資效率

由于個人賬戶和統籌賬戶的目的不同，可將兩個賬戶分別進行經營運作，以提高其投資效率。從智利養老保險基金投資運營的成功經驗來看，對個人賬戶資金可采用市場化的運作，或者直接交給市場中相應的投資機構進行投資和運營，政府負責監督管理。在運營過程中，應增加投資機構的數量和質量，拓寬投資渠道，使市場達到充分競爭，這不僅能夠提高個人賬戶資金的投資效率，也能夠提高其收益。對于統籌賬戶的運營，由于統籌賬戶只起調劑資金余缺的作用，所以首先要保證該賬戶資金的安全性和流動性，其次再兼顧其收益性。而且由于統籌賬戶的當期支出較大，導致資金結余少，投資比例小，為了便于管理，實現資金調劑的目的，統籌賬戶可采取政府集中管理的模式。

（二）豐富投資渠道，拓寬投資范圍

養老保險基金運營一直面臨支出增長過快與收益率低下的矛盾，且養老保險基金規模大、周期長，容易受到通脹因素影響。在2015年8月頒布《基本養老保險基金投資管理辦法》之前，養老保險基金不允許入市，大部分資金投資于銀行存款和國債，投資渠道狹窄，在低利率環境下保值增值困難。目前，盡管我國已允許養老保險基金人市，但是目前養老保險基金在資本市場上的投資規模小，其投資收益仍然沒有明顯體現，投資水平有待加強。此外，投資渠道過于單一，為了有效地分散風險，多元化的投組合必不可少。建議應適時增加養老保險基金對其他渠道和項目的投資，如能源、交通等基礎建設項目，雖然投資期限較長，但是收益性較好，風險較低；同時養老保險基金可以適度增加海外投資，投資于境外資本市場，以分散國內金融風險、提高投資收益。

（三）培育健康金融市場，提高基金投資水平

養老保險基金入市的前提是一國具備較為完善的金融市場，特別是發達的資本市場。目前，我國正在逐步建立多層次的資本市場，資本市場對外開放路徑也正在逐步完善，但仍存在市場不透明，信息不對稱，投機性過強，投資者專業知識普遍不高等問題。這就使得養老保險基金投資于我國資本市場風險較大，對養老保險基金投資機構的投資水平和風險管理水平的要求會很高。所以，必須加快培育我國健康、發達、高效的金融市場，尤其是提高股票市場的市場化程度，健全交易機制，為養老保險基金的投資運營提供更完善的市場基礎。

同時，金融機構應加快金融產品的創新，以安全性、流動性和收益性統一為原則，設計符合養老保險基金投資的金融產品和資產組合。養老保險基金投資機構本身在面對多元化投資趨勢時，應提高自身投資水平，增強風險管理，采取構建資產組合的方式進入資本市場。基金投資機構應選擇相關性低的基金投資組合對象，以實現分散風險、提高收益的目的。對我國股市來說，不僅養老保險基金需要高收益的投資產品，股市也需要一筆大額、穩定、長期的資金進行支持，二者應形成良性互動，支持資本市場發展。

（四）積極探索，完善法律法規建設

養老保險基金的投資運營必須有法律保障。建立和完善相應的法律法規，為養老保險基金投資提供一個穩定的政策和環境，是養老保險基金保值增值的必要條件。我國養老保險基金發展時間較短，相關法律法規還不完備。目前，對于該領域的暫行辦法、規定雖然有，但尚未形成健全的法律體系。在目前新常態經濟環境下，我國面臨經濟轉型、產業結構調整、金融改革深化等現實問題，市場化程度越來越高，養老保險基金的發展必須適應我國經濟和社會發展的需要。這就要求國家應完善社會保障法律體系，科學制定養老保險基金相關法律法規，借鑒發達國家經驗，對養老保險基金的運營、投資、監督、管理等方面做出一系列完備的安排，以保障養老保險基金的安全性和收益性。

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（作者單位：中央民族大學管理學院）