小型農田水利基礎設施建設思路研究

劉茂林

摘 要：本文基于筆者從事農田水利基礎設施建設的相關工作經驗，以小型農田水利基礎設施建設為研究對象，首先分析了小型農田水利的內涵、特征和作用，進而探討了當前小型農田水利基礎設施建設中存在的問題，在此基礎上，筆者詳細論述了小型農田水利建設的對策和建議，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：小型 農田水利 基礎設施 建設

中圖分類號：TV93 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2018）01（c）-0029-02

1 小型農田水利的內涵、特征及作用

農田水利有狹義和廣義之分。從狹義上說，是指以農業增產為目的，為防治旱、澇、漬、堿等自然災害，對農田實施的灌溉和排水工程措施；從廣義上說，除農田灌溉和排水外，還包括水土保持、灌區防洪、草場灌溉和排水、鹽堿地改良、沼澤地改良、圍墾、沙漠治理，甚至還可以延伸到農村飲水和鄉鎮供水等方面。在國際上，基本沒有農田水利的概念，只有灌溉和排水，且農田灌溉和排水是農田水利的核心內容。通常所說的農田水利，是狹義概念的農田水利。對于小型農田水利工程涵蓋的范圍并沒有技術規范統一規定，通常（特別是一些國家投資項目規定）指控制灌溉面積1萬畝、農田排水面積3萬畝、庫容10萬m3、渠道流量1萬m3/s以下的水里灌溉工程，其作為農田水利基礎設施的重要組成部分，為我國農業生產的發展和農民生活的提高做出了重要貢獻。據統計，我國各類灌排工程控制范圍內的塘堰、機電井、水窖、引排水閘、灌排泵站、渠溝建筑物等各類小型水利設施2000多萬處，田間渠道、溝500多萬km。

小型農田水利工程實際上覆蓋了我國全部農田灌溉面積、排澇面積以及旱作農業抗旱補灌面積，是農田水利工程的“最后一公里”，直接關系農業生產和廣大農民切身利益，對國家的糧食安全和農村經濟社會的發展提供了重要的基礎保障。主要內容是：修筑道路、平整土地、擴大田塊、改良低產土壤、整修田間灌排渠系、植樹造林等。基本任務是：通過興修各種農田水利工程設施和配合其他各種措施，調節和改良地區水利條件和農田水分狀況，使之滿足農業生產發展的需要，促進農業的增產增收。（1）采取灌溉、排水等措施調節農田水分狀況，滿足農作物需水要求，改良低產土壤，提高農業生產水平；（2）采取蓄水、引水、跨流域調水等措施調節水資源的時空分布，為充分利用水、土資源和發展農業創造良好條件。

2 造成小型農田水利設施建設管理滯后的主要原因

2.1 管理責任不明確，管理體制不順

改革開放后，廣大農村實行分地到戶、統分結合的承包制度后，農村集體經濟組織慢慢地從小型農田水利工程建設和管理的主體地位中退出來了，這從一方面導致了我國小農水工程的管理體制不順，管理責任不明確；而另一方面導致了農民的分散經營和農田水利工程設施集體受益兩者之間的矛盾不斷增加。廣大農民習慣于集體主義制度下的用水，就是只是用不管理；而用水管理單位則是對于斗渠以下的小農水設施工程處于吃老本的現狀，存在老化失修，甚至喪失基本功能的現象。最近幾年來，雖然全國各地都相繼探索小農水設施工程管理體制改革，但是目前為止完成制度改革的工程只有30%多一點，非常多的灌溉排水渠道，雖然以公益性和準公益性為主，卻由于工程存在運行管理責任不明確，農民對參與建設和管理不積極等各種因素，導致老化失修的趨勢日益嚴重。

2.2 有效機制未形成，投入存在缺乏

一直以來，小型農田水利工程建設和維護僅能獲得的財政資金補助很少，主要靠農民自身投入勞動力來維持。據相關部門調查，20世紀末10年間平均每年投入到小型農田水利工程建設的農民工勞動力為70多億個，最多的年份達到了100億個，其中大部分投入到了水利設施的建設和維護中。目前來看，小農水資金投入缺乏形勢嚴峻。第一，農村稅費改革實行以后，試點的兩個省份先后完全取消了“兩工”，到2015年，全國基本全部取消了“兩工”，這導致了在小農水建設中的農民勞動力投入降低。并且，農業稅減免實行試點后，原本可以用于小農水設施建設的村級提留也消失了，這都增加了小農水工程建設投入供需矛盾。第二，實行分地到戶、統分結合的承包制度后，農村廣大農民產生了“公家的水、自家的地”意識，還有農業生產收入少和農民勞動力普遍外出務工等原因，農民投入勞力積極性受到很大降低。第三，小農水工程建設的中央財政資金下放金額從1980年的 23億元補助費，增加到2013年的180億元，并且這么少量的資金還有很大一部分用于了水管單位工資補貼、水土保持和水利工程建設配套，真真正正使用到小農水建設的非常少。據測算，如果想滿足日益增加的糧食需求，保障我國糧食和水安全，農田實際灌溉面積要達到10億畝，并且，用于灌溉的水量要維持在每年3600億m3，只能依賴發展節水灌溉技術來解決新增加的1億多畝灌溉面積，所以需要進行以節水為中心的續建配套來解決6億畝灌溉面積。

2.3 產權制度缺乏激勵作用，體制機制運轉不暢

這主要有兩方面的表現：一是管理主體存在缺位。只有大型的農田水利工程設立了專門的機構和專職人員管理外，而在農村，大部分的小型水利工程是處在“有人用、無人管”的尷尬局面，尤其是隨著農村體制改革，農村土地以分散經營為主，小型的水利工程因為產權不明確，管理體制不順，國家、村集體、農戶之間權利和義務界定不明確，導致了小型水利工程管理和維護存在主體缺位的問題。二是運行機制運轉不暢。很多管水機構性質不明確，經營性工程沒辦法良性發展，而公益性部分沒有財政支持，這都導致了工程維護資金難以到位，管理薄弱，作用難以發揮，服務功能難以保障。再加上各地存在著重樞紐輕配套、重建輕管等思想，致使小型農田水利工程形成了“國家管不到、集體管不好、農民管不了”不良局面。與此同時，長久以來小型農田水利工程的管理、維修、維護資金渠道運轉不暢，廣大農民更是沒有資金管理和維護，這都加大了工程的老化程度。

3 小型農田水利建設的對策與建議

3.1 合理劃分小型農田水利的財權

小型農田水利的公益性特點決定了要在對原有事權不做大的調整的前提下，建立“財政為主，主體多元”的多元化、多層次投資機制，即投入責任主體應以政府為主，社會力量積極參與，農民投入原則上以投勞為主。因此，這就需要做好以下工作：一是創新改革小型農田水利工程建設的投資融資方式，通過財政貼息、優惠貸款以及以獎代補、獎補結合等方式，引導社會資金對小型農田水利建設的投入力度，實現資金來源渠道多樣化；二是積極發揮公共財政投入的主渠道作用以及各級政府的主導作用，大力加強各部門間協調配合力度，建立健全公共財政穩步增長的機制，見圖1。

3.2 引導農民參與小型農田水利建設積極性

農民是小型農田水利工程的直接受益者，也是小型農田水利設施服務對象，只有農民的認可和參與才能更好、更快地進行農田水利設施建設。在小農水項目建設上，應改變過去政府一手包辦、農戶參與決策少的狀況，要利用新聞媒體、報紙、宣傳欄、村務公開欄等媒介，加大宣傳力度，使受益村民了解小型農田水利設施建設的意義，廣泛提高社會各界特別是廣大農民參與建設和管理的積極性。在實施小型農田水利建設過程中，采取“一事一議”的方式，堅持“村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策”的原則，以政府資金為主，通過以獎代補、先干后補等多種方式，引導農民群眾自愿投工投勞興修水利，讓農民從工程前期，到工程建設，到工程建后管護，積極主動參與。

3.3 創新體制機制，提高科學管理水平

農村小型農田水利建設內容廣泛，建立工程良性的管理體制和運行機制是保證工程發揮效益的關鍵，因此要創新體制機制，完善建設程序，提高科學管理水平。一是創新小型農田水利建設管理體制機制。按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進農業水價綜合改革，同時落實好公益性、準公益性水管單位基本支出和維修養護經費，妥善解決水管單位分流人員社會保障問題。二是完善績效考評機制，提高財政支農績效。小型農田水利設施建設項目兼有激勵、引導和扶持作用，同時也兼有社會、經濟、環保效益和長期效益等多重效益因素，要分類建立項目績效管理模式，完善系統、動態的項目績效評價機制外，還要努力做到推行小型農田水利設施建設的多元化評價主體，力求考評結果客觀、公正，以及利用小型農田水利設施建設評價結果，確立支農資金績效考評的權威性。

3.4 強化規劃對小型農田水利建設的保障作用

一是要完善小型農田水利建設規劃體系。加快小型農田水利規劃的編制工作的進展，不同地區的工程項目要統籌安排，兼顧平原、山丘區和草原牧區的發展需求，采取工程措施非工程措施相結合，大中小微工程并舉的方式，多元化、多層次推動小型農田水利工程建設穩步協調發展。通過縣級農田水利規劃來搭建平臺，有效整合相關部門的水利項目資金，使縣級農田水利建設規劃真正成為各部門用于小型農田水利工程建設資金的整合平臺，從而實現統一規劃、集中使用，著實提高各類資金的使用效率。

參考文獻

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