福利多元視角下居家養老服務體系中的政府職能探析

本文為浙江省委黨校（行政學院）系統中國特色社會主義理論體系研究中心第十九批規劃立項課題（編號：ZX19014）成果

【摘 要】 本文闡述了杭州市蕭山區居家養老中的政府職能發揮現狀，分析了基于福利多元“四分法”的居家養老問題，提出了福利多元化視角下進一步調整政府職能的對策。要引導全民參與，實現家庭、社會與政府的作用合力；注重社區建設，提升社區居家養老載體的作用；加強市場監管，完善居家養老服務投資多元化體系；發揮政府統籌管理作用，積極構建服務網絡。

【關鍵詞】 福利多元；居家養老；服務體系；政府職能

“福利多元”理論最早源于英國，Rose明確論述了“福利多元主義”這一概念。Evers 在其基礎上提出“四分法”，即“社會福利提供主體由社區、市場、家庭和國家四方共同完成。”[1]這種理論主張多元化的社會福利來源，反對政府“包攬式”管理的同時，更注重從多種福利來源來開展統籌分析，為我國居家養老服務建設提供了新的理論思路。在杭州，截至2016年底，“60歲以上戶籍人口再創新高，達到159.13萬人，占總人口數的21.55%。”[2]其中，蕭山區作為省會城市中老年人口最多的地區，至少有90%以上的老人采用了居家養老的方式。居家養老作為一種較為新式的養老模式，服務模式和政府管理都處于磨合和有待完善的階段，需要政府的干預和推動。

一、居家養老中的政府職能發揮現狀——以杭州市蕭山區為例

一是積極出臺居家養老政策，搭建居家養老服務平臺。近年來，蕭山區委區政府也一直高度重視養老體系建設，先后出臺了養老服務相關《實施意見》以及《關于全面推進居家養老服務工作的實施意見》等一系列文件，并通過《蕭山區城鄉社區居家養老服務照料中心建設和管理辦法》等一系列后續政策，建立了三級居家養老服務工作管理體制。

二是完善財政對于居家養老的資金補助措施。一方面，在配套設施建設上不斷推進，在村（社區）原有“星光老年之家”等設施基礎上加大改、擴建和新建力度。另一方面，注重居家養老財政引導。針對老齡人口的迅猛增長，蕭山區已于2011年印發《關于加快推進養老服務事業發展的實施意見》，進一步提升包含居家養老等老齡事業的財政補助。

三是開展養老從業人員培訓，提升居家服務軟件配套。2011年以來，蕭山區養老服務人員培訓不斷加強，開展對鎮街和村社區養老管理人員、評估員、助老員、護理員的培訓工作，累計培訓2000多人次。同時，依托智慧養老做好互聯網信息管理平臺。搭建了養老服務信息系統，全區共有15家社會中介服務組織從事居家養老服務，服務人員達984人。

二、基于福利多元“四分法”的居家養老問題分析

本課題將以福利多元理論所主張的以家庭、市場、國家和社區為主體的“四維福利分析框架”這種四分法的四個方面來分析當前存在的問題，從各方存在特殊問題，尋求政府管理的方向和措施。

1、就家庭而言，存在傳統觀念和人情社會的束縛

一方面，參與意識不強。中國“養兒防老”的傳統觀念根深蒂固，導致很多老人對子女的照顧更為期待，不贊成參與居家養老服務。另一方面，購買意識薄弱。就現階段的老年人購買力和經濟能力而言，很多老人舍不得花錢購買家政服務。

2、就社區而言，存在硬件和軟件的不足困境

第一，場地不足。“根據《蕭山區城鄉社區居家養老服務照料中心建設與管理辦法》，城鄉社區均要建立照料中心。”[3]但要在城區很多成熟的小區里找到一個很大的場地作為照料中心可能性不大。第二，對群眾訴求的中樞作用沒有得到發揮。在訪談中，很多社區工作人員談到社區老人在遇到服務不佳的時候選擇事后和社區投訴，但是社區無法對服務人員及家政機構進行二次評價。

3、就市場而言，存在服務資源的缺乏限制

首要問題是隊伍不穩定，人員素質不高。護理人員呈現“三低兩大”現象，也就是文化低、地位低、待遇低、年齡大、人員流動大。其次，第三方平臺對于服務數據的監管不夠。目前在管理人員緊張、人少事多的情況下，多采用政府購買服務的第三方平臺開展服務評估，為老人選擇服務人員。但由于多數第三方沒有在測評前對背景數據學習研究，導致多位受訪老人表示遭遇過曾經明確表示不滿意的服務人員在一兩年之后的調劑中，重新被指派來家中服務的尷尬情況。

4、就政府而言，存在政策和管理支撐力不足

第一，缺少相關法規政策配套和銜接。“我國當前的《中華人民共和國老年人權益保障法》制定的思想基礎為家庭養老，沒有對居家養老服務體系給予法律依據。”[4]第二，部門間職責錯位或不明。從全國范圍來看，民政部和老齡委都涉及老齡事業管理，且老齡委的職責尤其不夠明確。而地方基層政府中，同樣的問題依然存在。第三，對服務開展的監管力度有待提高。平臺建設不足，對服務反饋沒有及時仔細了解。服務質量的保證不夠，很多的書面反饋造成利用政策漏洞造假的可能性提升。

三、福利多元化視角下進一步調整政府職能的對策

“居家養老服務歸根到底是一項多元主體參與的養老保障方式，個人、社區和國家都對居家養老服務承擔相應的責任，而市場主體和社會組織則是服務的提供者。政府在此中作為責任主體，要通過正確運用職能實現高效運作。”[5]本文將以政府管理為視角，從政府職能出發，提出以下四方面針對性建議。

1、引導全民參與，實現家庭、社會與政府的作用合力

“福利多元化”旨在公共福利這一領域實現政府角色的部分退出。在這里政府要從以下兩方面實現家庭、社會與政府的作用合力：一是加大宣傳力度，促進觀念轉變。充分理解與知曉政策是貫徹落實的前提。同時，通過營造尊老愛老良好風氣，提高居家養老的全民參與率。二是重視家庭作為居家養老的主陣地作用。“居家養老服務是建立在家庭成員尤其是老年人的子女依法負有贍養的基礎上的養老服務。必須從現實的層面看到政府投入的有限性和社會力量參與穩定性存在欠缺。家庭血緣在很長一段時間內仍然是居家養老的核心。”[6]

2、注重社區建設，提升社區居家養老載體的作用

首先，政府應規劃好居家養老服務的開展進程。我國居家養老規劃可從以下方面開展：一是規劃現有財政資金投入的重點區域，“包括設施建設的投入規劃、社區內服務機構補貼規劃、政府購買社會服務的資金規劃等。”[7]其次，完善現有社區養老服務設施的建設。尤其是老年設施要開展全面的排查和提升，例如健身鍛煉、醫療康復、社區養老助餐、文娛休閑、社區日間照料中心的設施等項目。最后，在居家養老服務中注重提升社工的專業化工作水平。民政部門要注意培養專職管理養老的社工，建議每個社區配備專職養老聯絡員，熟悉掌握養老法律、法規、政策知識，給予專職養老聯絡員特殊權利職能。

3、加強市場監管，完善居家養老服務投資多元化體系

一是更加完善的多元市場準入機制。資金需求大是基層居家養老服務體系建設過程中的一大問題。通過制定相應的支持和優惠政策，構建籌資渠道多元化機制。二是提升市場服務質量監管。對家政機構的監督，應建立嚴格規范的淘汰機制加以懲治。對政府購買評估管理的第三方居家養老信息平臺，要建立第二套評估辦法，把好監督關，用市場化的優勝劣汰讓更專業的第三方進入。三是加強對養老服務人員的監督。設置統一大綱與教材開展培訓考試，并開展持證人員上網登記，在持證上崗基礎上設置資質有效期，避免一勞永逸和技能退化。

4、發揮政府統籌管理作用，積極構建服務網絡

一是明確部門職責，建立政府共同管理平臺機制。開設一個由人力資源和社會保障部、民政部和衛生部、財政部等多部門綜合養老服務平臺專門負責居家養老服務工作。二是做好法律政策保障。一方面，廢舊制新，逐步淘汰過時法律和政策。另一方面，細化法律政策保護。制定專項法規為居家養老服務發展提供法律支持。三是大力發展志愿者隊伍。建立養老志愿者的激勵機制，優化和壯大志愿者隊伍，提升社會養老互助氛圍。四是加大財政支持力度。在財政預算中設立“居家養老專項資金”項目，并且每兩年開展需求調研，保證資金標準與時俱進符合地方養老實際需求。

【參考文獻】

[1] （美）Evers， A. &Olk.T.; Wohlfahrts Pluralismus： Vom Wohlfahrts Staat Zur Wohlfahrts Gesellschaft[R].Opladen， 1996.

[2] 張超. 159.13萬！杭州60歲以上人口再創新高[N].都市快報，2017.2.21（9）.

[3] 杭州市蕭山區民政局.關于印發《蕭山區城鄉社區居家養老服務照料中心建設與管理辦法》的通知，2014-03-12.

[4] 唐碧. 我國城市政府在居家養老中的職能定位研究[D].上海：復旦大學，2013.17-18.

[5] 同春芬. 福利多元主義視角下我國居家養老服務的政府責任體系構建[J]. 西北人口，2015（1）73-75.

[6] 郭競成.居家養老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究，2010（1）29-35.

[7] 秦艷艷.我國城市社區居家養老服務體系中政府職能分析[J].蘭州學刊，2012（1）123-127.

【作者簡介】

陳沛沛（1987-），漢族，碩士，中共杭州市委黨校蕭山區分校講師，研究方向：地方政府治理.