“放管服”下，加快稅收征管體制現代化轉型建議

李俊華　王寶喜

“放管服”改革是全面深化改革、推進行政管理體制改革的重要內容，也是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措。簡政放權、放管結合、優化服務三管齊下，“放管服”持續推進取得明顯成效，為推動供給側結構性改革提供了強大動力。然而當前，稅務機關還未完全從“保姆式”的管理方式中解放出來，其根源在于法制、機制、技術等方面存在行政資源浪費，稅收征管效率與“放管服”精神不相適應。本文在這一大背景下，研究稅務系統如何進一步轉方式、提效能、推進征管體制改革、建立現代稅收征管機制，提出了系列建議，供參考。

一、“放管服”改革對稅收現代化征管機制建設的新要求

“放管服”體現了政府職能轉變的核心理念。“放”的核心是轉變政府角色定位，重新界定政府、市場、社會邊界和相互關系，補缺位、糾錯位、控越位，激發市場活力和社會創造力。“管”的核心是政府管理轉型，適應經濟社會新常態。“服”的核心是優化治理理念、治理機制、治理體系，是治理能力現代化。新形勢下，政府通過“放管服”營造公平便利的市場環境，降低制度性交易成本，充分調動市場主體積極性，推動大眾創業、萬眾創新，形成經濟發展的持續內生動力。“放管服”改革的這些新理念對稅收現代化征管機制建設提出了新的要求。

（一）按照“放”的要求，厘清征納雙方權責

“放”是“放管服”的前提，要求多數事項由事前審核向事中事后巡查監督轉變。稅務系統目前對納稅人還在相當程度上實施“保姆式”管理，不利于分清征納責任，也分散了行政資源。以納稅申報為例，在實踐中，這種狀況并沒有得以根本改變，究其原因是《稅收管理員制度》對基層稅收管理員要求太高（對納稅人的情況全覆蓋，業務全掌握），導致稅務機關職責定位不清，并通過績效指揮棒層層傳導壓力，基層為了考核達標，花大量精力來催促或幫助納稅人申報。這混淆了征納雙方的法律責任，加重了基層工作負擔，浪費了稀缺的行政資源，不利于納稅遵從，也隱藏了稅收執法風險。“放”權之后，不允許、也不可能讓稅務人員如影隨形地圍著納稅人轉。

（二）按照“管”的要求，提升日常稅收監管手段

“互聯網+”時代下，新產業、新業態的發展，對稅收監管能力提出了新要求。新業態推陳出新，線上線下、現金交易、利益交換復雜多變，網絡經營和連鎖經營等普遍跨區域發展，盈利模式不斷創新，稅務機關不可能都掌握其應稅情況；入戶巡查作為掌握情況的主要渠道，無法及時全面掌握納稅人經營情況；各種移動支付迅速興起，非現金交易逐漸成為主流，傳統的稅源管理手段無法獲取這些資金流、信息流等大數據。“放管服”理念要求稅務機關必須順應時代變革而改進監管手段，亟須從習慣通過行政審批式的事前管理轉變為事中事后的監管式管理。

（三）按照“放”“管”要求，完善納稅信用約束機制

“放”是向納稅人還權，也是向納稅人還責，即通過信用管理形成約束機制，既滿足“放”的要求，又提升“管”的效果。但從目前情況看，一是政府主導的社會信用體系尚未健全，沒能形成獎懲聯動機制，缺乏正面激勵實質性措施，依法誠信納稅的社會環境尚未形成。二是當前納稅信用等級評定只側重于查賬征收的企業納稅人，對核定征收納稅人和自然人直接定位成“M”級及以下，存在一定歧視，據福建地稅系統統計，近80%納稅人與AB級無緣。三是納稅信用應用僅限于企業組織或法人，未涉及企業股東等企業決策層和核心利益群體，也影響目前納稅信用應用力度。

（四）按照“放管服”要求，實施信息強稅

“放管服”理念要求行政機關創新監管手段，提升“管”的能力，同步促進“放”和“服”。實施信息管稅和實現信息強稅是稅務機關推進征管現代化的必由之路。信息管稅的前提是信息來源，關鍵是對信息的加工分析。稅務機關對數據的分析應用才剛剛起步，對日益復雜的經濟稅源的監控能力有待進一步提升，以滿足“放管服”的要求。隨著“互聯網+”在全行業興起，涉稅數據來源和渠道也在增加，大數據將成為稅收征管的資源寶藏，對于大數據的采集、存儲、分析和應用，需要強大的信息處理平臺作為技術支撐。目前，全國性的涉及稅收風險管理的工具有“金稅三期”系統，所依賴的數據源把控較嚴，模型構建需要從全國性范圍內考慮完善性、準確性，對全國各地稅務機關個性化的嘗試難度較大，制約了系統分析工具分析處理能力的發揮。

二、“放管服”改革背景下加快稅收征管機制現代化轉型建議

應按照“積極穩妥，扎實有序”原則，推進稅收現代化征管機制建設。

（一）放權做減法，厘清征納權責，徹底有序地“放”

1.建議修訂《稅收管理員制度》，規范權責，確實還權還責于納稅人。梳理基層稅務機關事務性工作，形成分類分級配置表，取消其中應由納稅人自行承擔的事項，確應保留的事項盡量前移到辦稅服務廳。

2.梳理稅收管理員日常事務與風險管理職責。持續分流、壓縮工作事項，向納稅人“放”權，向服務部門“分”權，放權做減法，為監管做加法打基礎。

3.擴充辦稅服務廳職能，為有序地“放”做好保障。前移服務職能，將納稅輔導咨詢、采集報送、催報催繳等日常服務類工作前置到辦稅服務廳。

（二）在事中事后監管上做加法，通過風險管理、信用管理、分類分級管理，做到規范且有效地“管”

提升稅務部門信息數據獲取、整合、分析能力，著重通過信息數據管稅，創新事中事后監管能力。完善大數據應用機制，培養專業人才，開發大數據應用系統，使監管能力明顯提高。

1.突出風險管理導向，強化事中事后精準管理

全國建立風險管理專職部門和專業管理隊伍。設區市級以上稅務局風險管理部門負責的涉稅疑點風險識別、任務推送、應對監控等分析管理。縣區局稅源管理單位負責風險任務應對工作，通過職能簡并優化，轉型為風險應對管理為主的機構，重組現有機構資源或設立分行業的中高風險應對部門，統一職能職責，加強風險管理執行力。

建立落實風險管理部門統籌總抓，各稅種業務部門專項分抓，有機協同，整體推進的工作制度和運行機制。鼓勵省局層面開發稅收征管數據管理平臺和互聯網涉稅數據采集分析加工平臺，加強風險管理分析運用手段能力建設。加大基層稅收風險管理業務培訓，加大專業骨干隊伍培養，建設風險管理人才庫。

2.加強稅收信用管理，實行“兩隨機一公開”監管

推行辦稅實名制，同步建立全面覆蓋納稅人法人代表、財務負責人、股東、辦稅員等的辦稅數據庫，精準記錄、動態反映其涉稅軌跡，推行從登記、辦稅、監督全流程管理，納入個人誠信體系，幫助稅務機關為納稅人畫像、甄別服務對象、準確定位服務需求、強化信用結果應用，幫助納稅人提高風險意識、降低涉稅風險、提高納稅遵從，實現征納雙贏。完善信用體系管理，依托全國信用“一張網”，加大對惡意欠稅、警告不改、多次違法、重大違法等信用等級低的納稅人的跨部門跨地區信用懲戒聯動機制，不斷提高納稅人稅法遵從。

貫徹推行“兩隨機一公開”機制，以有限力量、有限覆蓋，求得有效監管和有力震懾，研究探索科學的事中事后監管和風險應對策略。同時，加強內控督查和執法檢查，督促落實有效監管任務。

（三）優化服務做乘法，加快信息化建設，提高技術運用手段和能力，提供優質且有感的“服”。

1.推進電子稅務局建設

加快建設電子稅務局，打造方便納稅人申報、服務征管方式轉變的高效平臺。試點上線成功后再全面推廣。完善取代稅收管理員職能的信息技術措施，為稅收管理員職能分流提供技術支撐，促進“放管服”改革的深入推進。

2.在掌上完善移動辦稅平臺

整合現有國地稅APP功能，統籌業務需求，一體化開發和優化功能，比如，福建國地稅將“閩稅通”打造成集納稅人數據采集、共享、流程協作為一體的綜合納稅服務平臺。納稅人只需下載一個APP就可“足不出戶”享受“如影隨形”的優質辦稅服務，有效減輕辦稅負擔和窗口前臺壓力。同時，增加支付寶、微信等成熟穩定的多元化稅收繳納方式。

（四）加強配套機制建設，力促“放管服”三措并舉，推進征管體制建設持續高效發展。

1.完善稅收護稅協稅和保障機制

稅收征管法修訂將涉稅信息的采集納入法律保障后，地方應建立更為明確的操作機制，細化職責，規范考評機制，用政府考評的指揮棒使涉稅數據傳遞得到落實，并直接與相關獎懲措施掛鉤。強化數據整合，推進多部門信息共享。從總局或省級局層面，推動政府搭建涵蓋多部門的綜合治稅平臺，強化多部門信息交換共享，完善信息交換共享工作機制，共建公共信用體系。

2.打造現代地方稅收組織體系

一是對稅源管理組織進行調整。突出重點稅源和大企業管理，便于信息對應對接和工作溝通交流。同時適當上收部分高風險管理事項的識別和應對權限，減輕基層負擔。二是增設稅收風險管理機構和數據分析機構，加強數據分析應用。組建大數據技術團隊、分析團隊，培養具有大數據思維、掌握大數據技術、深諳大數據規律的技術型人才，為大數據應用提供技術支持。三是做大做強納稅服務部門，賦予納稅服務部門執法權。進一步拓寬服務渠道，提升服務效果，擴大服務范圍，縮短服務流程。

參考文獻

[1] 張安定.關于深化“放管服”改革工作的幾點思考.人民網-理論頻道.2016年9月1日.

[2] 陸振華.稅務信息化服務及發展趨勢.電子稅務局建設建議.

[3] 孫韶華.稅收“放管服”浙江樣本.經濟參考報.

[4] 深化“放管服”優化稅收環境，堅持“嚴善活”厚植干事氛圍.國家稅務總局網站.

責編/萬海濱 陳道隆