住房公積金制度的發展與思考

文/金春凡

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制。新時代我國的住房與房地產市場必將發生深刻而長遠的變化，住房公積金制度應積極融入其中，積極發揮政策指引與住房金融穩定器的作用。

一、歷史與現狀

1994年住房公積金制度在全國推行，1999年國務院頒布《住房公積金管理條例》，標志著我國的住房與房地產制度改革邁入新的歷史階段。住房公積金是單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，是我國城鎮職工住房從實物分配向貨幣化分配的重要轉變，通過條例的形式使其更具法制化和社會化的意義。

住房公積金制度是我國法律規定的重要的住房社會保障制度，具有強制性、互助性、保障性等特點。所謂強制性，是指所有城鎮單位，包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體等，都應為所屬在職職工設立個人住房公積金賬戶，定期繳存住房公積金；所謂互助性，是指住房公積金建立了機制和渠道，一方面由暫時無購房需求的職工幫助有購房意愿的職工，另一方面單位須為職工繳納一定比例的公積金，兩者為無房職工提供了資金方面的幫助;所謂保障性，則是住房公積金制度建立的初衷是為職工能夠較快、較好地解決住房問題提供制度保障，使其早日實現“居者有其屋”的夢想。

隨著時代的發展與人民群眾對于住房需求的不斷提高，住房公積金制度對所涉及的繳存、提取、使用、管理和監督等各環節都進行了相應的制度調整，以滿足繳納職工自身利益維護的需求，同時配合國家宏觀政策為調整住房市場結構作出引導。2011年，住房和城鄉建設部聯合各個部門，研究修訂《住房公積金管理條例》中提出的放開個人提取公積金用于支付住房租金的規定；2013年部分城市出臺辦法，允許患有重大疾病的職工或其直系親屬提取公積金救急；2014年，三部委發文，取消住房公積金個人住房貸款保險、公證、新房評估和強制性機構擔保等收費項目，減輕貸款職工負擔；2016年中國人民銀行、住房和城鄉建設部、財政部印發《關于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機制的通知》，規定自2月21日起，職工住房公積金賬戶存款利率調整為統一按一年期定期存款基準利率執行；根據《建設部、財政部、中國人民銀行關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，自2016年5月1日起，我國將階段性降低住房公積金繳存比例，凡繳存比例高于12%的一律予以規范調整，不得超過12%。以上這些修訂都得到地方公積金管理中心及時、高效的落實。

二、貢獻與困難

二十多年來，住房公積金制度在為廣大城鎮在職職工特別是中低收入職工改善居住環境、提升生活品質方面起到了重要的支撐作用，同時也面臨著新的挑戰。

1.2005 年，根據住建部、財政部、人民銀行《關于健全住房公積金信息披露制度的通知》要求，住房公積金建立了以年度報告為主的信息披露制度，走在了政府信息自主公開的前列。

根據《全國住房公積金2016年年度報告》統計，全國共設有342個住房公積金管理中心負責住房公積金的管理運作，覆蓋直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市（地、州、盟）。截至2016年，住房公積金實繳單位238.25萬個，實繳職工13064.50萬人，住房公積金繳存總額106091.76億元，繳存余額45627.85億元,提取總額60463.59億元，占繳存總額的56.99%,累計發放個人住房貸款2826.63萬筆、66061.33億元，個人住房貸款余額40535.23億元，個人住房貸款率88.84%.上述數據都呈逐年上升的趨勢。此外，住房公積金還通過支持職工異地購房、國家保障性住房建設試點項目、購買國債等渠道為社會經濟建設、提高居民生活水平作貢獻，同時實現住房公積金自身的保值、增值。

2.住房公積金制度在為職工購房置業作出巨大貢獻的同時也存在一些制度設計上的不足：

（1）住房公積金對職工購房支持的力度不斷降低。近十幾年來，我國主要城市的房價水平總體呈現單邊上漲的態勢，一線城市房價漲幅超過10倍，住房公積金貸款額度雖然也陸續進行過調整，但幅度和頻次都遠跟不上房價漲幅。

北京、上海等主要城市在2013年新“國五條”后相繼調整了住房公積金個人住房貸款政策，放寬了最高貸款額度，但對貸款資格的審查更加嚴格（見表1）。以上海為例：夫妻雙方首次購買一套均價為5萬元/平方米的70平方米房屋，總價為350萬元，公積金貸款首付要求為20%，即70萬元，最高公積金可貸額度為120萬元（有補充公積金的情況下），合計190萬元，剩余的160萬元只能借助商業貸款或自行籌措解決，公積金貸款只占總房款的34%，對于年輕購房者買房的支持力度比較有限。

表1 公積金貸款政策一覽表 （單位：萬元）

（2）住房公積金制度面臨的系統性風險不斷加大。目前我國房地產業發展具有體量龐大、結構不合理和金融杠桿高等特征，主要城市的房價居高不下，部分三、四線城市去庫存壓力仍然存在，集聚了較大的金融風險。

住房公積金制度一直致力于滿足保障職工的住房需求，對購房職工給予公積金貸款、住房消費提取等方式的資金支持，但是作為政策性貸款，貸前環節客戶群體的選擇余地小，貸中環節審核要求、力度不足，以及貸后環節催逾、訴訟等手段都遠不及商業銀行和專業機構。特別是各地的住房公積金還肩負著支持保障性住房建設試點的使命，為經濟適用住房、棚戶區改造安置用房、公共租賃住房等客戶提供貸款資金支持，這幾類客戶的收入水平、個人信用、不確定因素又遠大于購買普通商品房客戶群體，帶來了逾期率與呆賬率的顯著上升，此類客戶的貸后催討、訴訟處置難度往往更甚，最后將導致總體職工住房公積金賬戶的損失。

（3）其他問題。根據最新的住房公積金繳納比例要求，個人與單位每月各按工資收入的6%共計12%繳交住房公積金，對職工可支配收入影響較大，外加養老保險等其他國家強制金、險、費的繳交，單位和個人普遍感到稅負過高，人民獲得感降低。這一方面需要國家對整個稅收體系進行總體考量，同時住房公積金繳交部分也應繼續加大減負力度。

此外，職工繳交住房公積金作為強制性儲蓄金的收益偏低，從開始工作開設個人公積金賬戶到退休后封存退出，時間跨度超過30年，而一般人群使用公積金購房的機會并不多，且多集中在參加工作的前期。按照調整后統一按一年期定期存款基準利率執行的公積金存款收益往往跑不過通貨膨脹率，對于已有房、無購房需求的職工來說繼續繳存的意義不大，被強迫感油然而生。

三、未來發展與思考

住房公積金制度經過二十年的發展，在新時代更應緊緊把握國家對住房與房地產市場宏觀調控的方向,適應人民群眾提高生活質量的要求和對多層次住房結構的向往，研究更符合市場環境及廣大職工切身利益的制度政策。

1．因地制宜，提高住房公積金政策的適用彈性。一方面，當前我國住房市場面臨發展不平衡的問題，一線城市及部分二線城市房地產業發展過熱，房價水平已經遠遠超出了老百姓正常心理和收入承受能力以及國際上的普遍經驗；另一方面，一些城鎮由于前幾年土地開發速度過快、人口城鎮化導入不足，造成銷售去化慢、局部地區空置率高的局面。

面對二元分化的發展態勢，各地公積金管理中心應按照各自城鎮特點和發展階段，出臺正確的引導政策，如：房地產庫存較大、住房公積金結余較多的城市，應加大貸款發放力度，支持房地產去庫存；房價上漲較快、資金緊張的城市，應及時調整使用政策，壓制過快上漲態勢；對總體已穩定的一線城市，應嚴格審查貸款資格，繼續增加符合條件貸款申請人的貸款限額，以支持其正常購房需求。加大公積金支付房屋租賃費、推進異地貸款等方面的支持力度，放寬提取公積金用于其他住房相關需求的政策限制。

2.構建風險防范體系，保障住房公積金專項資金安全。2016年，住房公積金個人住房貸款逾期額7.86億元，逾期率0.02%，全年使用住房公積金個人住房貸款風險準備金核銷呆壞賬0.19億元。在住房公積金制度下，總體風險水平始終被控制在可控水平內，除了撥備適當的風險準備金外，保證擔保機制功不可沒。

根據國務院要求，為防范貸款風險、保證貸款安全，住房資金管理中心及所屬分中心、管理部都會要求借款人提供其同意的擔保方式，但在2014年三部委發文取消強制性機構擔保收費的要求后，各住房公積金管理中心取消了強制性保證擔保模式，部分城市直接取消保證擔保機制，另一部分城市則采用政府付費方式向正規、專業的擔保機構購買保證擔保及相關服務。除了在發生逾期后擔保機構會先行償付公積金貸款本金的損失，專業的擔保機構還能為住房公積金管理中心處理借款人逾期后的催逾、訴訟等貸后事宜，為降低公積金資金風險、減少住房公積金貸款風險準備金的實際損失提供了很好的防護墻和屏障作用。

隨著公積金信息化管理水平的提高以及我國個人誠信體系的建立，作為政策性貸款的住房公積金貸款面臨著貸款對象審核難度進一步增大的問題，一部分借款申請人可能由于各種原因存在個人征信或其他一些不符合貸款要求的情況，但其真實的購房需求及作為住房公積金繳納者的身份卻是無可置疑的。這種情況下，依照法律法規引入保證擔保機制，由專業機構先行把關，對通過審核要求的借款申請人提供額外的擔保，將大大降低住房公積金管理中心的審核難度，也可減少風險隱患。

充裕的貸款風險準備金、合理的保證擔保機制必將為住房公積金資金賬戶的安全撐起兩把阻擋風險的“遮陽傘”。

3.積極研究國外先進模式，探索符合國情的保障性住房金融體系。國外發達國家都有一套適合自身的、成熟的住房保障體系，能長期維持本國房地產市場的基本穩定，住房金融機構作為住房體系中重要一環扮演著舉足輕重的角色，如美國的儲蓄貸款協會、互助儲蓄銀行，德國的住房互助儲蓄銀行，英國的住房互助協會等。我們可以將此作為研究對象，結合我國當前房地產業的特點及未來行業的發展定位，找到適合的、可持續的住房金融保障模式，逐步將住房公積金制度由強制性住房儲金模式轉變為老百姓自愿參與的、進入退出機制合理的、便捷高效的政策性住房金融制度。