城市規劃區內涵的演進及其多元化解構

文/黃思騏 長沙市規劃設計有限責任公司 湖南長沙 410000

1、引言

國際上，城市規劃區的實踐由來已久，主要發達國家從實際作用出發，賦予了其較為清晰的內涵。相較而言，在我國城市規劃區雖然一直有著明確的法定概念，但由于概念范疇過于寬泛，加之界定細則缺失，導致其內涵持續模糊。由此，筆者立足于概念和劃定方法的演進，對城市規劃區的內涵進行了解構。

2、城市規劃區內涵的演進

2.1 概念的演進

在我國，雖然1980年發布的《城市規劃編制審批暫行辦法》就已提及“規劃區”，但最早明確規劃區概念的是1984年發布的《城市規劃條例》。此后，規劃區的概念不斷演進，并在2008年施行的《城鄉規劃法》中達到“集大成”狀態。考慮到規劃區有著明確的法定概念，本文對此不作過多的討論，而是將關注的重點放在30多年來城市規劃區概念演進的思路脈絡上。

首先是“不變”的部分。在相關法律法規中，城市規劃區概念的表述形式和內容大體是穩定的，并藉此表明了設立城市規劃區的根本目的。

1）相關法律法規均強調了建設和發展的需要，這也是城市規劃區存在的基本依據，因此所有的探討都應圍繞這一需要展開。

2）城市規劃區的概念一直緊扣“規劃控制”，這一字眼正突出了城市規劃區的核心作用，而從技術實踐上講，弄清楚需要規劃控制的地域，城市規劃區的范圍基本上也就落實了。

其次是“變”的部分。城市規劃區的概念在我國法律法規體系中經歷了一種不斷完善而稍有反復的過程。

1）出發角度：起初《城市規劃條例》從實體空間出發，強調以城市建成區為核心，后《城市規劃法》偏向行政區劃層面進行闡述，最終《城鄉規劃法》又擺回到最初角度。這種擺動突出了一個暗義——城市規劃區需要協調好實際功能與行政管理的關系。

2）范圍上限：除《城市規劃法》明確表示城市規劃區范圍應在“城市行政區域內”外，其余法律法規未在概念中提及范圍上限問題。

3）相關類型：《城市規劃條例》和《城市規劃法》只提及了城市規劃區，后經相關法規、條例補充，規劃區的概念拓展到了鄉、鎮、村，最后《城鄉規劃法》整合了各類規劃區，城市規劃區不再是規劃主干法中唯一的規劃區類型。

4）審慎程度：《城鄉規劃法》之前，城市規劃區的范疇較為寬泛，而《城鄉規劃法》則強調規劃控制的必要性，城市規劃區的范疇戴上了“緊箍咒”。

5）主體地域：在《城鄉規劃法》頒布之后，城市規劃區內的主體地域不再局限于城市，鄉村建設和發展的需求也受到關注。

表1 法律法規層面規劃區概念的演進

2.2 劃定要求的演進

法律法規和規范中提出的劃定要求與城市規劃區內涵緊密相連。與概念相似，劃定要求最重大的轉變發生在《城鄉規劃法》中，其準繩從最初的“有利于城市的合理布局和規劃管理”變為“滿足城鄉經濟社會發展和城鄉統籌的需要”，這就明示了在劃定工作中要重視城鄉發展的實際需求。

表2 法律、法規、規范對規劃區的劃定要求

表1 法律法規層面規劃區概念的演進

表2 法律、法規、規范對規劃區的劃定要求

3、城市規劃區內涵的多元化解構

城市規劃區內涵的不斷演進，其中深層次的含義是規劃領域核心觀念的整體轉型，現今對城市規劃區基本要求可以理解為功能復合、結構平衡、組織協調、相對完整的結節區。筆者認為，在對城市規劃區內涵的解構中，這種轉型的表現是多元化的，主要體現在以下3個方面：

1）主體地域的多元化

城市規劃區主體地域的多元化在《城鄉規劃法》中表述得最為直白，鄉鎮、農村不再從屬于城市發展需求，而是轉變成主體地域之一，使區內的主體地域由單一的“城”變為了“城”和“鄉”（包括鄉鎮和農村）。

2）權責的多元化

在過去，城市規劃區強調的是城市的權利，方方面面都是圍繞城市建設和發展需求展開的，而周邊鄉鎮、農村往往只履行支持需求的義務。在《城鄉規劃法》中，城市規劃區里的“城”不再是單方面的獲取者，反哺“鄉”的義務被凸顯出來。

3）功能的多元化

城市規劃區不再囿于“管理”這一功能，因為其所肩負的使命已經轉變為了促進城鄉社會經濟發展和城鄉統籌，而要實現這一切，除了“管理”外還需要考慮經濟、生態、休閑等諸多方面。

結語：

本文從城市規劃區的概念入手，從多元化視角出發，對其內涵進行了解構，對業界提高界定城市規劃區的合理性及科學性或有裨益。當然，城市規劃區只是諸多規劃區中的一種，規劃區內涵的界定和解構還需要更加深入的探討。