淺議基于多中心模式的城市治理方略

王長森

摘要：城市是當(dāng)前世界社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主體和社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，各級(jí)政府均不同程度上穩(wěn)步推進(jìn)城市化的發(fā)展戰(zhàn)略，與此同時(shí)中國的城市化面臨著復(fù)雜問題與前所未有的挑戰(zhàn)，其中城市治理問題尤為突出。結(jié)合當(dāng)前環(huán)境背景，分析了城市治理存在的主要病癥，并結(jié)合多中心理論，提出了城市治理方略，以期為區(qū)域城市健康發(fā)展提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：多中心；城市治理；方略

城市化（Urbanization）是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程階段之一，伴隨著工業(yè)化發(fā)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城市地區(qū)集聚，農(nóng)村人口、各類物質(zhì)資源向城市集中的現(xiàn)象。新世紀(jì)伊始，中國政府與社會(huì)各界充分認(rèn)識(shí)到城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)帶動(dòng)作用，并將其與工業(yè)化一道作為我國全面發(fā)展的雙驅(qū)戰(zhàn)略，同時(shí)也明確了全國、區(qū)域性、省域等不同范圍內(nèi)世界城市、國家城市、核心城市、重要城市等不布局的規(guī)劃。自1978～2010年的近30年間，全國城市數(shù)量由192增加至657，城市人口規(guī)模由1.7億擴(kuò)張至7.1億，城市化率超過50%的水平，迅速形成了各級(jí)城市快速發(fā)展的局面。在此背景之下，城市問題驟增、各類問題層出不窮，如城市垃圾、流動(dòng)攤販、交通擁堵、噪聲污染、破壞公物等熱點(diǎn)詞匯時(shí)常霸占熱搜頭條。誠然，城市化能系統(tǒng)地驅(qū)動(dòng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但二者之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)是潛在的，即只有當(dāng)城市得到良好治理時(shí)，城市對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用才能變成現(xiàn)實(shí)；反之，若城市治理問題重重，城市自然、人文環(huán)境質(zhì)量較差，將會(huì)惡化資源配置的市場，削弱城市核心競爭力。故而，在提高城市化水平的同時(shí)，如何提高城市化的質(zhì)量，優(yōu)化城市治理能力，是促進(jìn)我國推進(jìn)新型城市化的重要議題。

一、多中心治理模式

傳統(tǒng)的城市管理模式為集權(quán)制，即將城市多維功能結(jié)構(gòu)的管理集中于政府公共管理與服務(wù)部門，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明該自上而下垂直治理模式一定程度上削減了提供公共服務(wù)的轉(zhuǎn)換、交易成本，然而其不透明、管理效率不積極特點(diǎn)一直為人詬病。鑒于此，以分權(quán)、平衡、監(jiān)督為特征的多中心理論模式逐漸興盛，其主張公共管理主體和公共服務(wù)提供者均享有本城市社區(qū)管理監(jiān)督責(zé)任，即公共部門、私人部門、社區(qū)組織以多元化、非均等性、分權(quán)協(xié)調(diào)的形式構(gòu)成城市治理的主體，在一定規(guī)則下共同為公共事物管理提供服務(wù)。該模式透明化了公共管理中的信息成本、層次結(jié)構(gòu)，明確了責(zé)任者的權(quán)限與職責(zé)，對(duì)于提升管理效率具有意義。

二、多中心模式城市質(zhì)量價(jià)值理念

基于城市化進(jìn)程及其衍生的問題等多源背景，新型城市治理的理念應(yīng)運(yùn)而生，并且跟隨城市發(fā)展的實(shí)際而不斷更新，籍此，對(duì)于城市治理的主體來講，有必要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、豐富認(rèn)識(shí)，重塑現(xiàn)代城市治理價(jià)值體系。筆者認(rèn)為該理念可概化為兩點(diǎn)：反演多元主體利益訴求和主動(dòng)適應(yīng)城市環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化。對(duì)于具體的價(jià)值體系如下：人本理念、契約精神；法治理念，立法、守法、執(zhí)法、私法全面同行；面向民眾、民主擴(kuò)展，如聽證、陳述申辯、民主決策制度、行政質(zhì)詢、行政合同柔性制度推行；強(qiáng)調(diào)社會(huì)誠信理念，不論是基礎(chǔ)組織、民間組織、機(jī)關(guān)單位、政府部門均要遵循誠信機(jī)制，構(gòu)建民眾公信、公信認(rèn)知；樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一和接受監(jiān)督的理念。

三、多中心模式城市治理方略

（一）合理下放和分解城市治理權(quán)限

我國傳統(tǒng)城市治理主體為政府部門及其協(xié)同單位，這種單一權(quán)利執(zhí)行主體在面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的城市問題時(shí)難免顧此失彼，難以做到各項(xiàng)服務(wù)精益求精、面面俱到，當(dāng)前城市公共服務(wù)模式由單中心模式轉(zhuǎn)換為多中心模式，就必須明確城市治理主體，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力，制定與之相稱的規(guī)則條例。首先，確立提供公共服務(wù)的民間參與者要作為利益主體，筆者認(rèn)為可設(shè)置為城管部門、社區(qū)組織、民間組織、環(huán)衛(wèi)部門等。其次，契約化所要求的主體，應(yīng)該是獨(dú)立和自由的，不依附于和聽命于任何其他組織；同時(shí)政府部門提供法律規(guī)章制度保障治理主體的合法地位，賦予其一定的行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力。第三，建立完備的約束機(jī)制，各治理主體彼此相互為對(duì)方提供服務(wù)以滿足自身利益的需求，這是契約機(jī)制運(yùn)行的基本行為模式；同時(shí)對(duì)治理主體組織實(shí)行良好的管理和監(jiān)督。

（二）鼓勵(lì)和培育公眾參與意識(shí)

多中心治理模式的特點(diǎn)在于將社會(huì)多維、多層級(jí)的可服務(wù)于城市治理的資源整合為一定規(guī)則之下不對(duì)稱性的綜合管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，從本質(zhì)上來講是自主治理、廣泛參與。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、教育和大眾傳播工具的普及，使得我國現(xiàn)代城市居民中以參與型文化為主導(dǎo)的社會(huì)階層人數(shù)正在上升，然而其在公共管理方面發(fā)揮的效能有限。鑒于此，可借助于城市媒體、機(jī)關(guān)單位、學(xué)校等媒介選產(chǎn)政治社會(huì)化途徑、強(qiáng)化市民的世俗化傾向，一方面建立便利于公眾自主、積極參與的環(huán)境，另一方面鼓勵(lì)他們公眾樂意發(fā)表自己的觀點(diǎn)、建議，主動(dòng)參與政府的決策和執(zhí)行過程。

（三）強(qiáng)化與普及現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用

作為一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市的健康運(yùn)行離不開城市內(nèi)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)順暢，究其根本即為城市決策者能夠全面、準(zhǔn)確、快捷地獲得城市系統(tǒng)運(yùn)行的信息，在此基礎(chǔ)上才談得上去行使調(diào)整、控制、優(yōu)化、提高等一系列治理職能。隨著‘?dāng)?shù)字地球概念的興起，現(xiàn)代空間信息技術(shù)蓬勃發(fā)展并為城市系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行及時(shí)而準(zhǔn)確的監(jiān)測提供了技術(shù)手段。特別是以地理信息系統(tǒng)為代表的3S技術(shù)的應(yīng)用，不僅能夠處理宏中微觀尺度上的矢量、柵格城市信息，還能夠與互聯(lián)網(wǎng)互通，實(shí)時(shí)發(fā)布和獲取所需要的城市要素信息。然而鑒于城市信息的復(fù)雜高以及信息監(jiān)測時(shí)空測度較多，類似技術(shù)的應(yīng)用尚未真正普及。

四、結(jié)論

在中國城市化規(guī)模不斷擴(kuò)展的宏觀局勢(shì)下，各等級(jí)城市公共服務(wù)的需求呈非均衡增長，城市之間及其內(nèi)部主體利益關(guān)聯(lián)錯(cuò)綜復(fù)雜，城市的治理水平成為決定中國能否成功應(yīng)對(duì)快速城市化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。結(jié)合我國城市發(fā)展背景環(huán)境特征，創(chuàng)新城市治理模式，健全多中心模式制度，明確面向民眾的治理主體、合理分解上層主導(dǎo)部門權(quán)力、發(fā)揚(yáng)公眾參與精神、更新城市監(jiān)測軟硬件系統(tǒng)，從城市治理理念上徹底轉(zhuǎn)變過來，切實(shí)為建設(shè)城市美好明天建言獻(xiàn)策。

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