關于菏澤市農村土地流轉問題的探討

米國華

中圖分類號： F301.3 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）09-0233-001

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.09.113

菏澤市是山東省的重點農業產區，實行土地承包較早，對于解決當時的農民溫飽問題發揮了重要作用。但是隨著經濟形勢的發展，也暴露出許多問題。最突出的是土地過于分散，對于實行集約化經營和機械化作業難以搞統一規劃和高效管理，科技水平低，經濟效益差，成為制約農村經濟發展的瓶頸。為了破解難題，加快農村經濟發展，菏澤市各級領導和農業主管部門不斷積極探索。特別是黨的十九大以來，根據中央精神，加大改革措施，引導農村土地流轉，促進土地適度規模經營，積極培育新型經營主體，鞏固和完善農村土地基本經營制度，為推進農村現代化建設、增加農民收入提供了新的模式。

截止2017年底，全市共流轉農村土地經營權面積277萬畝，其中轉包138.4萬畝、出租110.4萬畝、股份合作5.1萬畝，占農民家庭承包面積的24.2%，涉及53.6萬戶，占家庭承包農戶的26.8%，簽訂流轉合同44.3萬份，合同流轉面積271.4萬畝，其中土地用設施蔬菜110萬畝、牡丹29萬畝、蘆筍16萬畝、中藥材6萬畝、山藥20萬畝。主要流轉模式：1、培植農業龍頭企業引領土地流轉，打造農副產品加工產業基地，通過“公司+基地+農戶”的運作模式，建基地30多萬畝。如牡丹區的牡丹產品系列生產加工基地、曹縣蘆筍產品系列種植加工基地、鄄城中藥材種植加工基地等都具有一定規模，占領一方市場，有的逐漸形成“一村一品、一鄉一業”的專業化、基地化生產規模。2、發展農民專業合作社，搭建平臺，推動土地流轉。通過建立農民專業合作社，將農戶分散的土地集中連片統一種植、統一管理，促進了土地流轉，提高了農民的組織化程度，整合了土地資源，實行產、供、銷一體化經營。抱團闖市場，提高了抗市場風險能力。全市共發展農業專業合作社26461個，流轉土地73.2萬畝。3、發展家庭農場，使土地向種田能手集中，提高了土地的經營水平，增加了農民收入。菏澤市每年有100多萬農民外出打工，他們承包的土地有的無人耕種或者種不完，以每畝定額租金或以糧折價的形式轉租給種田能手，流轉入種田能手的土地達155.3畝。這樣既增加了農民收入，又不荒廢耕地，外出打工者可以專心在外打工掙錢。既解決了后顧之憂，也發揮了種田能手的特長，提高了土地的產出效益。涌現出了一大批種糧大戶、大棚專業戶等。

農村土地流轉工作政策性強、涉及面廣、工作量大，是一項系統工程，在實際工作注重解決了以下幾個方面的問題：

1）首先要解決農民的思想認識問題。長期以來多數農民都是依靠土地謀生，對他們來說土地就是命根子。現在很多農民外出打工，增加一些收入，但他們絕大多數沒有真正融入城市社會，尚無絕對安全的生活保障。當遭到失業，他們只能返回農村，自己的承包地是他們最后的生活保障，是一種托底性質的社會保障。有很多農民有惜地思想和擔心情緒，是完全可以理解的。開展土地經營權流轉要做深入細致的說服動員工作。通過典型引路、法律保障，確保農民土地流轉無后顧之憂，提高農民流轉土地的自覺性和主動性。不要急于求成，更不能強迫命令搞一刀切。因勢利導，降低風險，穩妥開展。

2）加強組織領導。菏澤市縣鄉（鎮）各級黨政領導對這項工作極為重視，層層成立由主要黨政領導和有關部門領導參加的專門領導小組，專門開展試點，召開動員大會，出臺實施意見，并親自到基層督導檢查。組織各縣區到先進市考察學習。注重培訓指導，培訓縣、鄉、村有關干部及有關人員。制定了一系列文件，印制明白紙，指導手冊等，宣傳入戶，及時解決工作中的問題，使之有序開展。

3）堅持依法辦事。《農村土地承包法》是落實承包經營權的法律依據，要堅持承包期三十年不變的政策，以確保承包關系穩定和農村社會和諧。菏澤用了四年的時間，為90%的農民承包土地確權登記、歸檔、頒證，督促縣鄉村抓好后續完善和管理，讓承包農民吃上定心丸。土地經營權的流轉要以“依法、自愿、有償”為前提，充分尊重農民的意愿，實行分類指導，不搞一刀切。鼓勵基層探索創新，發展適度規模經營。

4）完善服務配套措施。一是，強化技術指導，加強對作業單位的管理，加大督導檢查力度，穩定農村土地承包關系，使農民放心流轉土地。二是，健全服務平臺。縣鄉普遍建立土地流轉服務機構，建立完善管理工作制度、工作機制和工作流程。職責明確，服務到位，完善縣、鄉、村土地流轉服務體系，構建縣、鄉、村三級農村土地承包經營權流轉服務網絡。建立健全土地流轉的審報制度、程序制度、歸檔制度和風險防范制度，確保雙方利益不受侵害。三是，妥善調解流轉糾紛，這是規范土地承包經營權流轉的必要環節。隨著農村經濟的發展，農村中一些深層次的問題逐漸暴露，侵害農村土地承包經營權的案件日益增多，處理不好不僅影響農民或經營者的積極性，也影響農村形勢的穩定。要依靠國家頒布的《農村土地承包經營權糾紛調解仲裁法》公平合理解決有關糾紛，維護承包關系的穩定和農村社會的和諧。為了減少糾紛的出現，力求堵住產生糾紛的源頭，將糾紛解決在初步階段。

5）健全土地流轉激勵保障機制。農村土地流轉不同于一般的商品交易，目前仍處于發展階段。為了促進激勵農村土地流轉，各縣區都出臺了一些相應的激勵機制，制定了土地流轉優惠政策。有（下轉第165頁）（上接第233頁）的把成方連片流轉土地面積達到一定標準的納入農業綜合開展項目，在資金、基礎設施配套建設方面給予扶持，使其達到旱能澆、澇能排、溝相通、渠相連的高標準農田要求。有的與金融部門結合，開展“銀農互助”，農民利用所持的“股權證”作為抵押物進行擔保貸款，為發展生產提供信貸資金支持。

通過土地承包經營權流轉，有力地促進了農村經濟的發展，調動了農民的積極性，開創了新的局面，展示了廣闊的前景。一是，壯大了農村經營主體。隨著農村市場經濟的發展完善，土地流轉由過去的單一農戶間流轉逐漸過渡到目前的農戶與工商企業、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社組織、種養大戶、家庭農場主等主體間的流轉，呈現出流轉主體多元化的趨勢。各類不同性質、不同主體農業企業為了拓展生產空間、擴大經營規模與農戶簽訂流轉合同，采取“公司+基地+農戶”的運作模式，不僅帶動了土地流轉，還培養了一批懂管理、善經營的農民帶頭人，成為農村先進生產力的代表和領路人，發揮了很好的示范帶動作用，帶動了一方農民致富。二是，提高了農業產業化水平。土地流轉優化配置了農村土地資源，把分散的土地集中起來，為農業產業化發展提供了基礎條件。獲得土地的經營主體，為了進一步降低生產成本，提高經濟效益，積極推進區域化布局、專業化生產、系列化加工、社會化服務、企業化管理措施，逐步建立了種養加、產供銷、貿工農、農工商、農科教等一體化經營體系，有效提高了農業的綜合生產效益和市場競爭能力，拉長了產業鏈條，增加了產品附加值，促進了農業增效、農民增收。三是，推動了農業科技進步。土地流轉使土地向種田大戶和種地經營能手集中，這些經營主體自身科技水平較高，而且采用先進科技的主動性也相對較強。他們積極引進新品種，采用新技術，促進了農業科技的推廣應用。同時土地的適度規模經營，在客觀上為農業科技的應用推廣提供了便利條件。四是促進了農村勞動力轉移。土地承包經營權流轉，將部分農民從土地上解放出來，使他們放心向二、三產業或城鎮轉移。同時，也使那些想出去還沒有出去的農民打消了顧慮，促進了農村勞動力的轉移。五是增加了農民的經濟收入。對于轉出土地的農戶來說，不僅可以擁有長期穩定的土地流轉收益，還可以外出務工或投身其它經營活動，從而獲得更多的收入。對于受讓土地的經營者來說，人均占有土地資源量增加，可以通過規模生產、集約經營等減少成本，提高土地的綜合產出效益。土地流轉實現了供求雙方的互利雙贏，有效拓寬了農民的增收渠道。

在實際工作中還存在以下問題，急待完善和提高：1、部分基層干部對土地流轉認識不足。有的無所作為、放任自流；有的行政干預，違背農民意愿，損害農民承包權。2、部分農民群眾對土地流轉的積極性不高，再加上土地資源緊缺，不愿放棄承包土地的經營權，造成土地流轉工作難度大，難以形成規模流轉。3、有的土地流轉合同簽訂不規范，有的不簽合同，雙方的權利義務沒有規定清楚，易引發矛盾糾紛。4、基層農村經營管理隊伍不健全。鄉鎮經管站沒有獨立編制，多數是兼職，缺乏專職的管理人員。因此，還需要進一步加大工作力度，強化具體措施，把土地流轉的各項政策落到實處，加快鄉村振興戰略的實施。