經濟轉型背景下地方政府職能轉變路徑分析

摘要：經濟轉型時期市場固有的缺陷及社會主義市場經濟發(fā)展的需要，對地方政府職能提出了新要求。從政府職能界定、權力歸屬、經濟發(fā)展為導向探討地方政府職能轉變重點，建設有限型、法治型、服務型政府，科學合理劃分地方政府權力責任邊界，加快轉變地方政府職能，對促進社會主義市場經濟發(fā)展有重要作用。

關鍵詞：中國經濟；政府職能轉變；重點；路徑

隨著中國經濟的快速發(fā)展和全球經濟發(fā)展的緊密性、不穩(wěn)定性日益加劇，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，迎來經濟轉型新時期。十九大報告中強調要加快完善社會主義市場經濟體制，深化行政體制改革，轉變政府職能，深化簡政放權。在經濟發(fā)展對政治體制產生倒逼的情形下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用轉變?yōu)榘l(fā)揮決定性作用，不僅涉及經濟領域，與之相關的行政體制也須做出相應地調整與變革，其關鍵是轉變地方政府職能。

一、市場失靈對地方政府職能的需要

中國經濟的發(fā)展經歷了以計劃經濟為主，市場經濟為輔；計劃管理與市場調節(jié)相結合；政府調控市場，市場引導企業(yè)；計劃經濟與市場調節(jié)相結合；市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用以及現(xiàn)階段提出的讓市場在資源配置中起決定性作用的六個發(fā)展歷程。中國經濟的發(fā)展歷程反映出市場在資源配置中的地位和重要性愈來愈突出，但其固有缺陷也不可忽略：市場無法處理公共產品的生產問題；無法應對外部性問題；無法解決信息不對稱問題；無法緩和完全由市場調節(jié)收入造成的兩極分化局面；還會產生諸如國民誠信水平下降、生態(tài)持續(xù)惡化、環(huán)保壓力加大等問題。這些問題的解決需要地方政府職能發(fā)揮作用。

地方政府職能關注地方社會事務的治理并承擔相應責任，其主要內容包括對地方經濟的宏觀調控、提供公共物品和公共服務、監(jiān)管市場運行、進行社會管理、保護生態(tài)環(huán)境。對地方經濟的宏觀調控和監(jiān)管對市場經濟正常運行有重要意義，保護地方生態(tài)環(huán)境對市場經濟運行中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象會起改善作用，提供公共物品、公共服務對減少市場經濟主體發(fā)展中遇到的要素流動障礙具有積極作用。

二、經濟轉型時期地方政府職能轉變的重點

（一）合理界定政府職能，認清政府扮演的角色。

職能界定是職能轉變的基礎和前提條件，只有對政府在經濟轉型時期的職能內容做正確界定，才可能實現(xiàn)政府職能的順利轉變。建國以來我國從計劃經濟過渡為社會主義市場經濟，在經濟制度轉變期間，由于受傳統(tǒng)全能政府思想觀點和部門固化利益的限制阻撓，地方政府在政企分開、政社分開、政事分開方面進程緩慢，政府、企業(yè)、社會三方間的關系混亂，政府頻繁干預企業(yè)具體經營，阻礙產業(yè)結構轉型升級和企業(yè)自主發(fā)展，制約市場主體發(fā)展的活力。

在經濟轉型時期，為順利實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，政府在進行社會管理時要做到政企分開、政社分開，厘清自身與社會、企業(yè)之間的關系，做社會主義市場經濟的宏觀調節(jié)者和運行監(jiān)管者。同時也要避免明放暗不放，“新瓶裝舊酒”等現(xiàn)象的存在，政府某些權力下放部門以中介組織的名義對實際權力進行把控。

（二）解決權力歸屬問題。

權力的歸屬問題涉及政府各部門要做什么、能做什么的問題。長期以來，地方政府各部門之間、地方部門與社會組織之間存在數(shù)量龐大、種類繁多、形式多樣的職能交叉現(xiàn)象。對同一事務多頭管理、對有利可圖事項明爭暗斗，事件惡化后互相推諉扯皮，嚴重影響地方政府的行政效率，阻礙社會主義市場經濟的健康平穩(wěn)發(fā)展。

經濟轉型時期地方政府要理順各部門之間的關系，對結構、人員進行調整，制定明晰的權力清單和責任清單，把權力歸屬問題放在重要位置，避免行政過程中出現(xiàn)的非正常交叉重復職能現(xiàn)象。

（三）適應經濟發(fā)展方向。

政府行政體制改革是適應經濟社會發(fā)展而提出的，經濟體制的改革也會對行政體制改革提出更高的要求，促進行政體制改革的科學性。十九大強調要加快完善社會主義市場經濟體制，同時深化機構和行政體制改革，加快轉變政府職能。當前中國經濟轉型時期，激發(fā)企業(yè)的活力和創(chuàng)造力僅僅依靠市場的力量是不可能完成的。

在經濟轉型背景下，經濟社會的快速發(fā)展對政治體制產生一種“倒逼”性。中國行政體制改革因為經濟高速發(fā)展存在問題和要求的背景下而提上日程。轉變政府職能是行政體制改革的主要內容，地方政府職能轉變要以經濟發(fā)展方向為導向，充分發(fā)揮公共產品服務提供者角色，增強公共服務水平，完善公共服務體系，提供相關政策制度供給，促進經濟穩(wěn)定發(fā)展。

三、經濟轉型背景下地方政府職能轉變路徑分析

當前經濟轉型過程中，地方政府職能存在越位、缺位、錯位問題，造成一系列社會經濟問題。為促進經濟成功轉型，地方政府職能要實現(xiàn)以下三方面轉變。

（一）從全能型政府轉變?yōu)橛邢扌驼?/p>

社會主義市場經濟的發(fā)展要求政府不能干預一切社會事務的運作，政府對社會經濟方方面面的參與影響市場在配置資源中決定性作用的正常發(fā)揮。在經濟轉型中政府要明確其職能邊界，充分體現(xiàn)經濟宏觀調控者、市場運作監(jiān)管者、公共服務提供者的角色，促進經濟成功轉型。由于長期以來政府職能涉及面非常多，阻礙了地方政府職能正常發(fā)揮。加快政府職能轉變，實現(xiàn)由全能型政府向有限型政府轉變，要明確應該保留哪些職能，去掉哪些職能，強化哪些職能，弱化哪些職能。實現(xiàn)政府經濟職能向社會管理、公共服務方向轉變，重視和發(fā)揮社會組織在社會經濟發(fā)展中的作用；政府要培養(yǎng)政府工作人員的服務動機，做好行政職能范圍內的社會管理和公共服務工作。繼續(xù)深化簡政放權，科學調整政府現(xiàn)有結構體系、機制設計及人員配備，統(tǒng)籌考慮各類機構設置，進一步推進行政審批權力下放，集中重點整治處理其中的灰色地帶，有效解決地方政府部門借由中介組織之手實際把控行政審批權力的現(xiàn)象；給予社會組織更多自主性的同時，規(guī)范中介組織的服務運作，對各類中介組織實現(xiàn)去行政化。地方政府各層級各部門設立明確清晰的權力清單、責任清單，對各級政府、各政府部門及相關政府工作人員具有何種權力、權力怎樣運行、責任誰來承擔進行明確的規(guī)定，對政府各部門之間的關系進行科學梳通整理，避免尋租空間、推諉扯皮現(xiàn)象產生泛濫。把政府職能與企業(yè)職能進行清晰地劃分，將企業(yè)在市場經濟中應具備的權力進行歸還，推進政企分開，政事分開，有效激發(fā)市場主體的活力，推動經濟的穩(wěn)定快速發(fā)展。

（二）從無約束政府轉變?yōu)榉ㄖ涡驼?/p>

建設法治型政府，推動政府職能轉變，政府應遵循規(guī)章制度，推行依法行政。法治型政府的建設需對政府權力歸屬、權力運行以法律形式進行規(guī)范，把行政體制改革的成果以法律形式確定下來，有利于政府職能的更好發(fā)揮。法治型政府的建設是實現(xiàn)經濟順利轉型不可缺少的要素。

建設法治型政府，前提是有法可依、規(guī)范立法。通過立法對政府的經濟社會行為進行明確規(guī)范，避免或者降低政府在經濟管理中的隨意性，實現(xiàn)政府對經濟管理由人治向法治的根本轉變。同時在立法過程中要實施民主立法制度，十九大報告指出成立中央全面依法治國領導小組，推進科學立、民主、依法立法，民主立法的推行利于人民訴求的傾聽及其利益的表達。在法律制定中向社會公眾公開需要公眾了解的立法程序、草案，并就其可行性通過立法聽證制度、網上反饋或其他形式聽取社會公眾對所擬草案的意見反饋；為確保所擬草案的科學性及可行性，需要征求相關專家學者的意見，通過集體協(xié)商的方式進行意見的表達、采納。

建設法治型政府，不僅要規(guī)范立法，重在規(guī)范執(zhí)法。僅僅有法律規(guī)定并不能保證法律的準確落地，各行政執(zhí)法部門應該嚴格遵循法律條文規(guī)定，對其執(zhí)法權力及對應職責有清楚明細的界定，規(guī)范執(zhí)法，落實執(zhí)法責任制。對執(zhí)法程序進行細化，加強執(zhí)法監(jiān)督管理；對執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法等惡劣行為，要深入追究行政部門及相關人員的責任。

（三）從干預型政府轉變?yōu)榉招驼?/p>

社會主義市場經濟的發(fā)展對政府提供公共產品、公共服務服務提出了更多內容及更高要求。地方政府的重要職能之一是提供公共服務職能。在經濟發(fā)展倒逼政治制度進行改革的環(huán)境下，以市場經濟發(fā)展方向為導向，提高政府服務水平，怎強政府服務能力，建立合理完備的服務體系；轉變政府公務人員傳統(tǒng)工作理念，培養(yǎng)公務人員的現(xiàn)代服務意識，提高行政工作的質量效率。

建設服務型政府要求政府改變以往過渡干預經濟發(fā)展的方式和手段。政府在經濟發(fā)展過程中要抽身微觀經濟事務的管理，實現(xiàn)政企分開、政事分開，讓企業(yè)和市場在經濟規(guī)律的作用下迸發(fā)活力，讓市場發(fā)揮在社會資源配置中的決定性作用；建設服務型政府還要求政府加強相關的制度供給政策供給，清除市場要素自由流通的障礙，為雙創(chuàng)提供平臺，進行綜合服務，推動政府部門之間利用網絡協(xié)同聯(lián)動，為群眾辦事提供方便；通過多種形式讓社會資本在提供公共服務中發(fā)揮作用，創(chuàng)新公共服務提供機制、完善公共服務體系，既發(fā)揮“有效市場”的作用，又實現(xiàn)“有為政府”的功效。

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作者信息：王亞文（1995—），女，山西晉城人，山西大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為地方政府治理。