中國城市社區治理創新機制研究

劉建文，崔 達

(山東理工大學 法學院，山東 淄博255000)

打造有溫度的社區是一本萬利的事情。社區與國家關系的重塑，打造有溫度的社區，是完善基層社會治理體系的目標。社區治理是政府執政的社會基礎，是國家建設與治理的社會基礎。在中國，黨和政府一直努力優化社區治理、營造熟人社區、豐富社會資本，黨的十八屆三中全會也提出了“黨委領導、政府主導、社會參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的目標。許多西方學者在調研過程中驚訝于中國城市社區的“溫度”，認為比許多降至冰點的西方社區好太多。有效的社區治理，不僅能大大提高居民生活的幸福感，也能提升國家的治理能力，以極低的成本緩解社會矛盾和壓力。

一、社區拯救城市

美國的社區管理經驗給了我們深刻的教訓和啟示。在過去200年里，美國社區生活經歷了重大變遷，小城鎮曾是美國傳統社會中如此重要的部分，而今都已成為往事。這主要表現在：第一，交往活動和人際關系支離破碎。第二，社區組織的設置越來越大，也越來越科層化。第三，以前由家庭發揮的功能或由志愿者在家庭之外發揮的功能，現在逐漸由商業組織或政府部門接替過去了。第四，大大小小的社區聯系越來越緊密，城鎮和城市不能完全自給自足。州政府和聯邦政府接管了地方政府的許多職能，地方社區受制于越來越強大的、來自聯邦和州的控制力。第五，社區之間的文化聯系也越來越緊密。紐約和好萊塢的看法，對小城鎮和鄉村社會的文化越來越起著一種主導作用，大眾媒介是城市文化的載體。傳媒由大城市生產出來，并把那些典型地屬于城市生活方式的看法和價值觀念作為一個整體反映傳達給社會[1]631。肇始于20世紀60年代的“鄰里運動”似乎并沒有在美國社會演進中得以傳遞與鞏固。通過社區拯救城市和國家的努力，在整個西方社會似乎已經終結。美國社會學家愛麗絲·戈夫曼的社會調查《在逃：一個美國城市里的逃亡生活》，印證了鄰里運動的終結及黑人社區的幻滅感，揭露出美國社區的嚴重問題。許多黑人青年可能因為不嚴重的錯誤而失去人身自由，黑人青年無法過上正常與安定的生活，即使不被通緝他們也會因為周圍彌漫的這種恐慌心理而拒絕配合司法部門的工作，嚴重的后果就是導致他們陷入“半合法”的狀態，無法實現正常的社會流動和社會就業[2]。在美國這個統一的國家背后，我們看到的是非常可怕的族群分裂和社區分裂。

20世紀后期，由于生存壓力、城市無序擴張、電子娛樂、代際更替等原因，美國的社會資本不斷流失，社區走向衰敗。大量事實證明，在資本主義國家，陌生人社區已經完全取代了熟人社區。當西方國家單純的法治治理結構導致社區溫度降至冰點的時候，中國政府把居民自治和社區治理納入到國家治理體系社會治理體系之中重新審視。居民自治是提升社區治理質量、催生社區優質生活中的潤滑劑和粘合劑。同樣，居民自治也是消除社會等級符號、促進社會聯結和社會融合的催化劑。良好的社區治理和居民自治可以催生社區公共空間的生長。現有的城市規劃往往重市政、輕社區，社區規劃基本上交給開發商，開發商則為利益主導而非社會治理主導，無視社會階層和諧融合及建筑空間的教化功能[3]86。社區公共空間與等級化空間的最大區別就是不以資本多少、不以身份貴賤、不以級別高低而釋放出冷酷的歧視氣息和排他性格。居民在進入這一公共空間的過程中，將社會怨恨拋至腦后，將社會隔絕予以消除。以成都為例，在老舊院落居多的成都，居民的幸福感很高，其中院落自治和63億公共服務和社會治理專項資金的投入功不可沒，雖然63億對一座城市的GDP而言是非常小的一筆投入，卻真的拯救了這座城市。

二、我國社區自治理論基礎修正

社會治理需要新的理論自覺與手段創新，新的理論修正和主張也意味著社區治理方式的創新。社區治理有其獨特的原理與方法，應基于調研和收集到的一手材料，從理論和實踐兩個層面，對社區治理進行原創性的研究。通過對中國城市社區治理的研究，我們提出四點理論修正和主張。

(一)國家與社會理論的修正

西方是國家與市民社會的結合，是一種立體社會。中國是國家與家庭組合起來的平面社會。基于此，這是兩種類型的國家，是結社國家與社區國家的區別。當代中國國家治理不是刻意構建作為裝飾品的“民主”，而是將國家治理落實到實實在在的“民生”之中。中國的國家治理絕不是去追求只具有形式之美和邏輯之美的政體，而是關注政治秩序的構建、治理績效的提升以及民眾生活質量的提升。那么，中國的“國”與“家”是靠什么機制聯結在一起呢？這就是我們所關注的社區。正是依靠作為地域化生活單元的社區，構筑了國與家的聯結通道。在這條通道的構建過程中，作為黨和政府聯系居民群眾的橋梁和紐帶的居委會起了非常重要的作用。中國的社區傳統孕育了國家治理體系的細胞，而結社傳統則使美國的國家治理體系處于不同利益集團的分割之中。

(二)權利理論的修正

以“財產權”為基礎的社區治理會形成一種“隔絕性治理”。因為過分強調所有權，在西方，這會導致社區組織的設置越來越科層化、商業化，族群分裂與階級分裂等問題；在中國，以財產權為基礎的社區治理也無法解決大量租客和外來務工人員的問題，導致租客和外來務工人員無法融入社區；而“隔絕性治理”普遍地會導致交往活動和人際關系支離破碎，降低人們對于社區的依賴度和依存感，更不要提家園感，物業公司的存在并不能解決這一問題，導致許多困難和矛盾會溢出社區之外，使解決這些問題所投入的社會成本越來越高。

以“居住權”為基礎的社區治理則是一種“包容性治理”，特別強調“關聯產權”的思想，提出關聯產權是優化社區治理、營造社區公共空間的基礎所在。在社區中，幾乎所有物權并不是截然分為公共物權和私人物權兩種，而是在兩者之間有一種極為重要的物權形態，即關聯物權[4]7。恰恰是因為關聯物權的存在，才使得社區中的居民自治擁有了其物權基礎。在社區中，并不是公共物權和私人物權的兩極分化。但現在每一個城市，擁有私有產權住房的比例已經達到了百分之九十多，這個變化遠遠超過了西方發達國家。但是，調研發現，很多居民只有私有物權的意識，沒有關聯物權的意識。社區中的一草一木、社區中的一磚一瓦，社區中的樓道空間與公用水管，都是與每一個居民密不可分、息息相關的“關聯物權”，恰恰是關聯物權，將一個個原子化的社區中的居民聯結在一起。

(三)治理理論的修正

在居民自治與政府治理的關系的處理上，要避免兩者完全對立的思考模式，恰恰相反，兩者是互為補充的。實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動，政府治理與居民之間的互動和銜接程度越高，基層社會也就日益充滿活力，黨的執政體系和國家治理體系就越穩固。

在后“單位制”時代，中國城市基層治理主體主要經歷了“政府一元主導”到“政府與居民二元互動”再到“多元協同”三個發展階段。在政府一元主導形態中，主要側重于控制體系的建立。在這一控制格局中，居委會作為上級政府在基層社會的代表，以完成上級政府分配的任務作為目的。基層政府和居委會在治理時代，承擔著社區資源整合者、社區生態重塑者、多元協同主導者等多重角色。在當前的城市基層治理中，盡管政府依然發揮主導性作用，但社區治理的主體不再僅僅有政府、居委會等組織，還有其他治理主體，例如企業、非政府組織、私人機構等，它們通過相互的協商與合作，依靠人民內心的接納和認同聯合起來，采取共同行動，實現對社區的良好治理。未來基層治理的基本形態是在黨組織、基層政府、居民、商業精英、知識精英、社區精英、社會組織精英等多方參與、互動協調，實現行政資源，社會資源和市場資源有機整合，達成一種多元協同的治理模式。這就是治理邏輯在社區中的體現。

(四)社會主義理論的修正

從單位社會主義向社區社會主義的轉變，社區成為保存社會主義精神的土壤。單位制的松解直接導致了以居住地為中心的社區空間的成長，絕大數人最終都要回歸社區。社區就是由一個個家庭組合而成但又超越家庭的生活共同體。社區治理的好壞，直接決定著國家治理體系的細胞是否健康。居民自治作為社區治理最為重要的內容，理所當然地成為了個人與公共事務的聯結點。如果每一個中國人都生活在安全、祥和、溫暖的社區中，將是中國國家治理之大幸，社區中溫暖的社會關系也將成為最奢侈的社會資本。

三、選擇有效的社區治理工具

我國社區治理的基本形態是由多個層級的參與者所構建的復雜治理體系。城市社區治理的主體是由樓組、社團性組織、業委會、居委會等組成的，社區議題的復雜性決定了每個層級主體擔負的不同使命，自治性組織的治理作用是有限的，因此，居委會就成為社區治理乃至國家治理的基石[5]80。居委會要想把能力轉化為現實的實踐，需要選擇有效的自治工具。

(一)社區調查

社區調查是居委會開展居民自治工作的第一步。居委會干部和社區管理人員都應該掌握社區調查的工具和方法。實際上，社區和居民區中潛伏著很多資源。通過調查，可以挖掘出以下幾種重要的社區資源。

1.社區黨員資源

中國的社區治理和居民自治必須與中國社會治理制度的政治優勢結合起來。中國社區治理和居民自治賴以支撐的政治資源就是黨員資源。社區黨組織不能讓黨員資源處于沉睡狀態和隱蔽狀態，必須充分開發出來，讓他們參與到業委會、物業公司以及各種群眾團體之中，使之成為居民自治的引領力量。支撐居民自治的資源有很多，需要行動者去開發[6]42。居民自治中最容易面臨的一個困難就是“無人參與、無人牽頭”，即缺少積極參與自治的政治精英，從而容易形成經濟學意義上的“公地悲劇”。因此，如何打破這種“集體行動的困境”就成為了社區自治成敗的關鍵性因素。通過基層黨員力量來推動社會力量的建設，喚醒鄰里的公共空間，激發社會力量的內在活力，其最大的優勢就在于能夠有效地避免群眾自治中所面臨的“集體行動的困境”。

2.社區的文化歷史資源

很多社區有其獨特的歷史文化資源。北京的胡同、上海的弄堂、成都的庭院，本身都是活靈活現的歷史文化資源。尤其是有著一定歷史底蘊的城市，歷史文化資源就更為豐富。不僅如此，還有一些歷史文化資源需要我們重新把它開發出來。例如新中國上海市第一個居委會就是成立于1951年的梅芳里居委會，這本身就是極為豐富的歷史文化資源。還有1949年成立的杭州市上羊街社區居委會是中國第一個居委會，在其成立65周年之際，居民自娛自樂慶祝，社區還收集了從1949年至2014年社區的歷史變遷照片，拼成“65”字樣的主題合影墻。

3．景觀資源

現在很多社區里有一些景觀布置，但是，這些景觀并沒有轉化為居民自治的資源。這些資源只具有自然性和裝飾性，但不具有社會性和文化性。在我們指導的一個社區中，我們發動居民給小區涼亭起了一個非常好聽的名字——“星光亭”。因為這個社區中有一份居民自己創辦的社區小報，持續很多年了，報紙的名字叫做“星之光”。這份報紙成為聯結居民的精神鏈條。

4．工藝坊與義賣資源

按照近代以來的西方人的看法，公與私是經緯分明的。但在中國文化中，公與私往往是難以區分的，所謂修身齊家治國平天下，家國一體是中國國家治理的基本邏輯之一。同樣，勞動在中國也不是經緯分明地分為私人勞動與公共勞動。勞動實際上是分為三個部分：家務勞動、社會勞動和生產勞動。社會勞動這一概念對于我們今天理解女性在社區中的參與度具有非常有效的解釋效力。因為社區中的很多工作既不是家務勞動，也不是生產勞動，而是社會勞動。編織隊、手工坊制作的很多產品可以作為義賣資源。通過義賣得來的資金可以作為救助和社區公共活動的基金，社區可以進行類似的探索。

5．社區居民需求調查

居民自治的秘訣只有一個：變自上而下的行政活動或“運動式治理”為自下而上的議題“收集式治理”或以居民需求為基礎的“參與式治理”。從運動式治理、指令性治理向過程式治理、參與式治理的轉變是所有居民自治成功的終極秘密。因此，社區居民調查成為社區黨組織和居委會發動和引領居民自治的基礎所在。

社區資源不在于“有”或是“沒有”的問題，而在于我們對資源認知的能力。社區資源遠遠不止上面我們所說的幾種類型，每一個居民都可以成為社區資源調查者。社區資源調查，更是一種通過調查促進討論和交流并強化社會關系的過程。總之，社區資源調查是社區資源再發現的過程，有效的居民自治工作和社區治理就是以社區資源調查為出發點的，有了準確的社區資源調查，我們才能選擇有效地、準確地撬動居民自治和社區治理的支點。

(二)居民自治的“聽診器”：SWOT分析法

SWOT 分析法的優勢在于簡單實用。它只涉及社區治理和居民自治四個方面(社區治理和居民自治的優勢、劣勢、機會與威脅)的內容，見表1所示。這四個方面的內容又可以簡單歸結為社區治理和居民自治的內外兩方面要素：一是內部要素：優勢、劣勢；二是外部要素：機會、威脅。它的實用之處在于能夠根據不同要素的分化組合，診斷出社區治理和居民自治的“優勢”與“癥結”所在，為社區治理和居民自治的持續、提升與改善指出方向，提供建議，找出方法。

表1 社區治理和居民自治的內外要素

社區治理和居民自治的內外要素是紛繁復雜的。社區工作者利用SWOT分析法，便可以根據自身社區中四要素的狀況，指定不同的居民自治方案了。

(三)選擇自治支點

社區工作林林總總、千頭萬緒。我們應該從何入手來啟動居民自治和社區治理工作呢？答案就是要選擇撬動居民自治和社區治理的支點。生態社區建設、樓組自治、社會發展基金、自治家園建設等都可以被作為撬動社區治理的支點,那么，到底什么是撬動居民自治和社區治理的支點呢？

在我們調研中有這樣的案例，某動遷安置小區因為沒有物業管理，動遷戶多、老齡化程度高，成為“垃圾村”，居民區黨組織、居委會將一些社會公益環保組織引入社區，在他們的專業指導下，環保融入了居民們心里，社區治理平臺誕生于環保公益，伴著環保項目開展一起成長。環保就成為撬動社區治理和居民自治的支點，這個支點的聯動效應都是最寶貴最重要的。社區治理和居民自治的奧秘就在于合作多贏。環保不是最終目的，最終目的是提升治理質量，充分釋放支點的撬動效應。所以，從垃圾回收到“利樂包”創意制作再到社區學校綠色課堂，社區開展了一系列環保公益項目，讓居民切實感受到小區環境的變化。社區的志愿骨干組成議事會，社區居民遇到難題，可以把訴求送到議事會，通過議事會的評議，協調解決。議事會有完整的議事會規則和議事會運作辦法，“議事”是極好的鍛煉，讓居民學會對公共事務“發聲”，實現了從治理環境向治理社區的成功轉型。

(四)社區議事會

社區議事會是居民自治賴以展開的最為重要的載體與平臺，是居民討論社區公共事務并形成居民公約和共識的載體。如果把民主比作一個陀螺的話，程序就是抽動陀螺旋轉的鞭子。社區議事會是一種社區會議形式，在會上參與者展開關于社區公共事務的討論，同一社區中的所有居民都是它的邀請對象。社區議事會類似于社區代表大會與聽證會的混合體。

針對社區居民價值觀念多維化、文化習俗多元化、服務需求多樣化、人口流動常態化的特點，社區應逐步探索出一套行之有效的自治工作法。中國社區中的議事會更多的是依靠黨組織和居委會的政治優勢、相互信任、社區領袖的影響力以及相互尊重的原則來支撐的。居民自主“點單”，議事廳集中“審單”，黨組織把關“批單”，有關部門落實“買單”，市民議事廳的成功運作得益于黨的領導、居民自治和社區共治在社區層面的統籌兼顧。議事廳雖小，卻填平了文化和階層的鴻溝，覆蓋了居民的多元化需求，呼應了居民當家作主的迫切愿望。

(五)培育志愿者

居委會組成人員一般是8人左右。社區工作如果都有這幾個人來承擔，簡直是不可能的事情。出路只有一條，必須構建自己的志愿者隊伍。那么，如何培育志愿者呢？這是居委會干部必不可少的治理工具。

1.以居民種菜為支點撬動社區治理

在我們的調研中不乏這樣的案例，如一些以農轉非拆遷戶為主體的小區，有居民在閑置的空地“開荒種菜”，破壞了綠化帶，有機肥種植還污染環境。從社區心理學的角度來說，那些出來種菜的老人，不僅體力好，而且有參與公共事務的動機。既然在城市社區中種菜是不允許的，那么是否意味著不種菜就要再回到家庭空間中而老死不相往來呢？居委會運用非常積極的思維方式，發起了“都市農耕”的行動，將小區的生態種植園與社區景觀融合為一體，建設為漂亮的“都市農耕”院落，并將那些種菜的老人成功地轉化為社區志愿者。

針對上述問題，北部灣經濟區要想快速擺脫經濟滯后、區域內經濟發展不協調等局面，筆者認為應當從以下幾方面進行改善：

2.將上訪帶頭人轉變為社區領袖

上訪帶頭人通常思想上會有一些缺點，例如性格暴躁，愛認死理，說話做事不分場合、不看對象、得理不讓人、容易感情用事。但他們身上也有很多亮點，如性格直爽、敢說敢干、不怕得罪人、待人熱情豪爽、樂于助人，因此會有一定的號召力和凝聚力，具有草根領袖的氣質。上訪帶頭人因為自己的問題得不到解決，會產生對政府的不信任感，如果政府首先能夠幫助他們解決問題，這種負責任的態度能夠改變他們原來不信任的態度，培育社會的信任資本。

(六)尋找聯結點

人的社群性之所以能夠從一種屬性轉化為一種現實，從一種假設轉化為一種實踐，關鍵原因就在于人與人之間的聯結點。同學會、老鄉會、商會等組織就是基于大家共有的聯結點而走到一起的。居民要從自然人轉化為社區人，就是得益于居委會對這些聯結點的開發與建構。社區中的有待挖掘的聯接點資源主要包括以下方面。

1.公共空間

除了社區功能室，各個樓組的公共空間，也可以成為樓組居民活動、商議的好場所，還有，由居民自主發動的網絡空間，也成為居民聯系、討論小區事務的又一陣地。

2.居民領袖

通過社區走訪、日常接待、組織活動等方法，挖掘社區骨干力量。培養居民團隊的負責人成為領袖人物，同時也是小區、樓組的骨干志愿者力量，成為聯結社區與居民之間的橋梁。居民團隊內部的自我管理力量在團隊領袖的指引下運轉有序，這也是社區居民自治的一個重要體現。

3.公共訴求

很多社區矛盾不斷，居民對小區綠化、步道、路燈、小區地下停車庫等都不滿意，針對這些問題展開對話、協商，應經過各個樓組之間做工作，出意見和建議，匯總思路，社區也充分征求大家的意見，對反映激烈的意見與開發商進行交涉，最終這些問題才能解決。

4.公約設定

社區居民來自四面八方，生活習慣、行為規范等不盡相同。針對問題商量對策，最后形成簡單的規定，它實際上就是居民公約。社區也要協調各信息員，通過居民自己制訂公約，引導居民遵守。小區志愿者應針對問題發動公約征詢。公約制訂是居民自治中的一個很難的工作，如何權衡、取舍、協調，也是在考驗社區與居民之間的互動、牽制和合作。

(七)居民自治+互聯網

互聯網具有天然的社會屬性和政治屬性，這是互聯網與以往所有技術的根本區別。現在很多城市都在建設智慧社區，其實智慧社區不是指向技術的，而是指向人的。如果智慧社區不能達到改善社區生態、重建社會關系、培育人際信任的目的，那么這樣的智慧社區也就不稱其為社區了。社區的本質在于共同體。

居民自治如何與互聯網相結合而開辟新的生機呢？通過調研發現，現在社區中存在的最大問題就是冷漠、信任缺失、關系稀薄、交往頻率低。尤其是當單位化的宿舍區從城市中消失、商品房制度興起之后，最原始意義上的熟人社區基本上就不存在了。如何將社區中人與人的距離拉近呢？如何將日漸稀薄的社會關系恢復起來呢？以前是靠居委會串百家門，聽百家言，知百家情。而現在人們很看重自己的私人空間，這使得傳統的社區工作方法不再靈驗。互聯網的出現，為克服這些問題提供了非常有效的政策工具。在我們調查過程中，發現很多社區通過微信群將居民聯結在一起。群集因為紐帶的缺乏導致老死不相往來，而微信群將人們重新聚集在了一起。微信群不僅強化了居民之間的聯系，更為重要的是它構建了一種信任關系。有信任的社區是最溫暖的，居住在信任資源豐富的社區中是最踏實的。

互聯網對社區治理的最大影響就在于提供了交流和討論的平臺。社區可以建設線上線下互動式的居民自治，創建多元化社區議事平臺，使小區議事管理“一網打盡”。依托智慧社區推進居民自治，是一個重要的發展趨勢。如何將智慧社區與居民自治結合起來，對于居委會和社區管理者來說是一種考驗。所謂智慧社區是在智慧城市框架內，通過綜合運用現代科學技術，整合區域人、地、物、情、事、組織和房屋信息，統籌公共管理、公共服務和商業服務等資源，依托適度領先的基礎設施建設，提升社區治理和小區管理現代化，促進公共服務和便民服務智能化的一種社區管理和服務的創新模式，也是實現新型城鎮化發展目標和社區服務體系建設目標的重要舉措之一。由于互聯網技術具有天然的社會和政治屬性，因此，智慧社區與居民自治肯定存在著一種緊密的關聯，我們可以在互聯網開辟出嶄新的自治空間。

四、結語

中國城市社區中有很多問題實際上已經躍出了社區的邊界之外，不是社區和居民單方面所能決定的。更何況在很多社區，即便是有些問題可以通過居民自治來解決，但受制于居民物質資源的短缺，居民們拿不出這么多錢來謀求問題的根本解決。因此，社區對系統治理的需求程度就顯得特別高。只有邁向一個系統治理的時代，才能真正實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。