關于PPP項目運營管理的幾點思考

王興忠

摘 要 2014年國家在基礎設施領域大力推廣PPP模式，經過三年多的發展，部分PPP項目進入運營期。運營期內，項目公司作為PPP項目運營管理主體，提供公共服務，接受項目實施機構及社會公眾的監督，通過獲得政府付費、使用者付費+可行性缺口補助、償還銀行貸款、收回投資成本、獲取投資收益，因此，PPP項目的運營管理對各參與方至關重要。

關鍵詞 運營管理 資產管理 稅務管理 績效考核

一、前言

2014年伴隨財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、發改委《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資）〔2014〕2724號文件的相繼發布，國家在基礎設施領域大力推廣PPP模式，截至2018年3月底，全國范圍內公布中標的PPP項目達10.45萬億元。經過三年多的投資建設，部分PPP項目陸續進入運營期，項目公司作為PPP項目的運營管理主體，通過政府付費或使用者付費、收回投資，獲得了投資收益。

當前我國PPP模式中，社會資本方最活躍的參與者是建筑企業和以產業基金形式出現的各類財務投資人。建筑企業參與PPP項目是為了獲取較高施工利潤；產業基金參與PPP項目，多是通過“明股實債”形式，獲取固定的回報。同時，建筑企業基于資產負債率的要求，PPP項目均采用表外運作的模式，鑒于此，當前PPP項目普遍存在重建設、輕運營的現象，而且，建筑企業和基金公司還存在缺乏運營管理經驗及運營管理人才匱乏等問題，因此，PPP項目的運營管理對于參與各方利益的實現顯得尤為重要，應堅持“運營管理前置化”和“表外運作、表內管理”的原則，做好運營管理工作。

二、選擇合適的運營管理模式

PPP項目公司按照PPP項目合同、特許經營協議，結合各股東運營管理業績、人才儲備，決定采用自行運營、聯合運營等運營管理模式。自行運營：由具有相關運營管理經驗的股東派駐關鍵管理人員，其他人員社會招聘，運營前進行培訓，并購買必要的機械設備，由項目公司負責運營維護；聯合運營：建筑企業與專業的運營公司成立合資公司，負責PPP項目的運營維護，借助專業運營公司豐富的運營管理經驗、人員、設備等資源，降低運營風險和財務風險，合作共贏，同時，快速鍛煉培養一批企業自身的運營管理團隊，培育自身新的核心競爭力。

三、規范項目公司的資產管理

PPP項目資產管理水平的高低，關系到項目公司與政府能否移交成功，也是衡量社會資本方運營管理能力水平的重要標志之一，因此，項目公司應堅持“表外運作、表內管理”，建立PPP項目資產管理臺賬，同時，按照會計準則的相關規定及PPP項目合同進行的會計核算，對資產全過程進行會計記錄和反映。建立健全政府、業主無償轉交給項目公司使用的國有建設用地使用權、配套設施產權管理以及項目公司投資獲得資產的取得、使用、保管、移交責任制度；加強資產過程價值形態管理，提高資產的完好程度；規范資產核算標準管理及內部控制制度，準確、全面、及時反映資產價值狀況。

四、加強項目公司收入、成本、費用管理

（一）加強政府付費、可行性缺口補貼、使用者付費的管理

第一，對于政府付費、可行性缺口補貼的管理。純政府付費的PPP項目和使用者付費+政府可行性缺口補助的PPP項目，應使PPP項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫；政府應提供政府付費或補貼納入地方政府中長期財政規劃和人大批準的年度財政預算，而且進入運營期，每年項目公司應向政府財政部門確認是否將政府付費或補貼納入第二年財政預算。

項目公司與政府簽訂PPP合同、特許經營協議時，在滿足《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號文的要求下，最大限度降低績效扣減政府付費或可行性缺口補貼的風險，降低績效考核與政府付費或可行性缺口補貼的掛鉤比例，同時，在運營期，加強運營管理，提高服務質量，滿足績效考核的各項指標，減少績效考核扣分，全額回收政府付費或可行性缺口補貼。

第二，對于使用者付費的管理。使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，類型包括：污水處理、供熱、供氣、供電、高速公路、地下綜合管廊等，在PPP項目合同中應明確收費標準和調價機制，盡量提高項目保底使用者付費，同時PPP項目合同中增加唯一性條款，即要求政府承諾在一定期限內不在項目附近批準新建與本項目有競爭的項目。對于使用者付費，要加強日常計量、收款的過程管理和監督，建立與客戶的良好溝通關系，及時收取費用，防止客戶發生拖欠。

第三，對收費調價、可用性服務費和運營維護服務費補償的管理。項目公司應高度關注經濟社會和法律政策等運營環境的變化，當觸發收費調價機制、可用性服務費和運營維護服務費補償機制的問題時，應及時按PPP合同、運營管理方案的規定，加強與政府溝通商定啟動收費調價、可用性服務費和運營維護服務費補償機制，確保投資人的合法權益。

（二）加強成本管理

運營期間，自行運營的PPP項目或聯合運營的PPP項目，項目公司和運營單位對運營維護的各項可控成本，采取組織、技術、經濟等手段，通過事前合理預測、過程實施控制、期中期末及時考核等方法，完成預期成本控制目標，最大限度地實現成本結余。

（三）加強財務費用管理

為規避貸款利率波動風險，與政府磋商債務利率時，應盡量與央行同期貸款基準利率相掛鉤，隨央行同期貸款基準利率的波動而調整。

對于項目公司在金融機構的借款，項目公司應按照實際簽署的貸款合同，及時償還金融機構的借款本息，在現金充裕的情況下，提前償還借款本金，降低財務費用，提高項目公司的效益。如果償還金融機構的借款本金低于可行性研究報告中的本金金額、貸款利率高于可行性研究報告中的利率時，項目公司應組織相關部門研究分析原因，制定解決措施。

五、做好稅務管理工作

對于項目公司向政府支付的征地拆遷款，政府方面項目公司出具行政事業單位收據，抵扣增值稅問題，政府付費與可行性缺口補助類項目。由于項目涉及政府付費或財政補貼，該部分收入是否繳納增值稅并沒有明確的政策規定。《國家稅務總局關于中央財政補貼增值稅有關問題的公告》指出，按照現行增值稅政策，納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅。但對于地方政府具有付費責任的PPP項目增值稅處理沒有明確規定。在PPP項目合同、特許經營協議談判時，對于向政府支付的征地拆遷款增值稅抵扣問題、政府付費與可行性缺口補助繳納增值稅問題，應與政府在合同中明確補償機制。

在滿足合同約定的服務質量前提下，項目公司應掌握增值稅進項稅額抵扣范圍，實現進項稅額應抵盡抵，同時通過稅收優惠政策，如增值稅、所得稅、城鎮土地使用稅、印花稅的減征或免征，此外，還包含一些特定行業的稅收優惠政策，可以增加項目公司收益，使投資者獲得合理的回報。

六、基金的投資與退出

目前我國PPP模式中，各種產業基金參與PPP項目投資，為了規避未來投資風險，采取“明股實債”，獲取固定回報。國家發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）規定“不得以債務性資金作為PPP項目資本金”，而且《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發〔2018〕106號）的核心是打破剛兌破除多層嵌套與禁止資金池模式，導致參與PPP項目的產業基金缺乏資金來源、無法滾動發行。因此，在當前的政策環境下，“明股實債”“小股加大債”模式已經不再可行，應當在資管新規規定發布之日至2020年底前的過渡期間，提前籌劃解決方案：一是建筑企業通過與其他央企、地方國企、民企、地方政府平臺公司等設立合資公司（建筑企業不控股），合資公司并購產業基金持有PPP項目的股份。二是將產業基金持有PPP項目的股份，全部轉為優先股。在股東協議和章程中約定基金所持有的項目公司股權享有優先分紅的權利，就項目公司產生的利潤可以先于其他投資人進行分配。可能存在的問題，項目公司全部可分配利潤也無法滿足其按期收回投資和收益的要求。三是加強與國有銀行、股份制銀行、保險公司、證券公司、信托公司等大型金融機構聯系溝通，通過其他金融機構并購產業基金在PPP項目的股份。

七、以績效考核，促進項目公司、運營單位的管理

政府或者業主根據國家相關規定制定設施維護標準、績效考核辦法，在運營期間，政府或者業主將對項目公司進行績效考核，根據績效考核分數向項目公司支付可用性服務費和運營維護服務費，項目公司依據政府或業主的績效考核辦法等，制定相關的規章制度，加強運營管理，使政府或者業主全額支付可用性服務費和運營維護費。

采取聯合運營時，項目公司應根據PPP合同、運營管理方案、運營管理實施標準、管理手冊及項目實際情況，制定運營績效考核管理辦法，明確運營維護費的支付、責任劃分等，加強對運營單位的管理，并定期、不定期的檢查運營單位的維護記錄和項目設備設施的檢測記錄等。根據績效考核及政府或業主對項目的績效考核結果向運營單位支付運營維護服務費。如因運營單位運營維護工作不到位引發的安全事故，由運營單位承擔主要責任。

綜上所述，目前一部分PPP項目逐步進入運營期，運營過程存在的問題逐漸顯現，為此，需要政府、金融機構、社會投資人等多方共同努力，求同存異，加強PPP項目的運營管理，明確各級職責分工，做好資產、收入、成本、費用、稅務、績效考核、基金等管理，處理好與政府、金融機構、社會投資人等各方關系，提升公共服務的供給品質，給社會投資人以滿意的回報，為社會和政府提供良好的公共服務。

（作者單位為中鐵一局集團有限公司）

參考文獻

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