村級集體經濟發展困境與出路

[摘要] 發展壯大村級集體經濟是推動農村經濟社會發展、增加農民收入的重要途徑。本文以浙江杭州為例，揭示村級集體經濟發展面臨的困境是發展不平衡、部分村經濟較為薄弱，不少村經營性收入偏低、補助收入占比較高，部分村集體收不抵支、負債較重。在剖析其主要原因的基礎上，本文提出探索集體經濟差異化發展，形成集體經濟發展合力，拓展集體經濟異地發展空間的路徑，給出了相應的對策建議。

[關鍵詞] 村級集體經濟 困境 路徑 對策

[基金項目] 農業部軟科學項目“深化農村集體產權制度改革研究”（D201513）、浙江省財政廳提升地方高校辦學水平專項資金項目。

[中圖分類號] F321.32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0043-05

[作者簡介] 徐秀英（1965 — ），浙江杭州人，浙江農林大學經濟管理學院教授，研究方向：農村經濟、產業經濟等。

發展壯大村級集體經濟，是深化農村改革、推動農村經濟社會發展、增加農民收入的重要途徑；是增強農村基層組織凝聚力和戰斗力，鞏固黨在農村基本經濟制度的必然要求；也是實現全面小康社會戰略目標的重要基礎。近年來，杭州積極開展村級集體產權股份合作制改革，村級集體經濟的發展成效顯著，如涌現了浙江首富蕭山航民村等集體經濟實力雄厚的村，但發展中還存在諸多的困難和問題。本文以杭州為例，分析村級集體經濟發展面臨的困境、原因，并提出相應的路徑及對策建議。

一、村級集體經濟發展面臨的困境

1. 集體經濟發展不平衡，兩極分化現象嚴重。總體來說城中村、城郊村等集體經濟發展水平較高，純農村地區、山區則較為薄弱。首先，從杭州全域范圍來看，村級集體經濟發展水平差距較大。其次，從不同區（縣、市）之間的差異來看，杭州市區范圍的10個區（除富陽區外）村級集體經濟發展水平相對較高，4縣（市）相對較低。再次，從各區（縣、市）內部來看，差異也十分顯著。

2. 不少村經營性收入偏低，補助收入占比較高。村級集體經濟收入包括直接經營收入、發包及上繳收入、投資收益、補助收入及其他收入，其中直接經營收入、發包及上繳收入、投資收益為經營性收入，經營性收入的高低是衡量村級集體經濟強弱的重要標志。一是直接經營收入偏低，2015年，全市2449個村，有61.09%的村直接經營收入在10萬元以下，無直接經營收入的村占比達49.24%。二是發包及上繳收入極其有限，2015年，全市村均為39.76萬元，其中淳安縣、臨安市村均分別僅為1.71萬元、5.60萬元。三是投資收益不高，投資渠道單一，2015年，全市村均僅為16.06萬元。同時，資金投向大多存入銀行獲取利息收入，收益率較低。由于經營性收入較低，相當數量的村級集體經濟依靠政府補貼，造血功能較弱。

3.部分村集體收不抵支，集體經濟負債較重。雖然部分村集體經濟收入較低，但由于承擔著保障農村基層組織正常運轉以及提供農村公共產品、延伸政府行政職能等支出，導致不少村集體經濟收不抵支，乃至負債累累。沉重的債務負擔使各村在發展集體經濟時難以“輕裝上陣”，集體經濟發展受到較大限制。

二、村級集體經濟難以發展壯大的原因

1. 村級集體經濟發展的意識缺乏。部分區（縣、市）及鄉鎮（街）領導發展壯大村級集體經濟的觀念淡薄。同時，由于村級組織換屆的期限較短，村干部的頻繁調整，使得村干部對村級集體經濟發展缺乏長遠的規劃和設想，導致村級集體經濟發展的理念得不到普及、創新和突破，集體經濟發展缺乏動力和活力。

2. 村級集體經濟發展的路徑較窄。首先，不少村集體經濟的主要收入來源為物業經濟，而物業經濟的發展依賴于當地的經濟社會發展水平和地理區位，全市除城中村、城郊村、園中村、集鎮村等有條件發展物業經濟外，其余村并不具備這一條件。同時，部分村由于物業檔次不高，加上當前宏觀經濟下行壓力，使得物業經濟發展也面臨嚴峻的挑戰。其次，村級集體經濟未有效地參與現代農業的發展。未能將現代農業發展中取得的部分利益留在村級集體經濟組織中，在農業新型業態發展中尋找新的商機。另外，村級集體經濟以封閉型的社區經濟為主，產業規模較小。大多數村級集體經濟發展局限于自有的資金、資產和資源，沒能走出社區尋找開發項目，或參股到其他市場主體中進行投資經營，集體經濟單兵作戰，產業規模較小，缺乏市場競爭能力。

3. 村級集體經濟發展的體制機制亟待革新。一是農村產權權能有待激活。盡管目前大多數村集體產權股份合作制改革后允許股權在內部流轉，但其主要功能仍被視作利益分配的依據，股權背后依附著社員資格所固有的宅基地再次無償分配權和土地承包權等，從而導致股權在實踐中難以流轉。同時，全市農村集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革進展緩慢。另外，農村產權交易市場體系建設滯后。雖然在區（縣、市）設立了農村綜合產權交易所及分支機構，但沒有運行起來，資產評估、合同鑒證、糾紛調解仲裁等配套制度未能及時跟進。二是“政經”不分。村級集體經濟組織完成股份合作制改革后，董事會、股東大會、監事會雖已建立，但多數村存在董事會與村兩委交叉任職現象，村級集體經濟組織與村黨支部、村民委員會“三位一體”，難以保障村級集體經濟組織的市場化運作。三是激勵與監督約束機制不健全。在農村集體產權股份合作制改革過程中，僅有少數村設置“職務股”等相關的股種，大多數村沒有采取相關的股權激勵措施，也沒有采取“經營班子年薪制”等其他激勵措施，從而影響了經營管理者發展村級集體經濟的積極性和創造性。同時，股份經濟合作社存在監事會的監督作用沒能有效發揮、財務公開及民主理財制度不健全、農村審計制度不健全等問題。

4. 村級集體經濟經營管理人才缺乏。一是經營管理人才隊伍素質較低。大多數村級集體經濟組織未設置經理層，董事會成員既是決策者又是經營者，且年齡結構老化、文化程度偏低、整體素質不高。同時隨著城市化進程的不斷加快，農村大量有頭腦、有膽識的能人普遍外出經商，導致經營管理隊伍素質普遍偏低，極大地影響了村級集體經濟的發展壯大。二是基層農經管理隊伍建設較薄弱。主要表現在農村基層農經隊伍建設滯后、鄉鎮會計委托代理制度不健全，村級財務委托代理會計人員大多由鄉鎮農經人員兼任，鄉鎮農經人員 “既當裁判員，又當運動員”。同時，村財務人員業務素質較低，不具備會計從業人員資格、沒有經過專業培訓，“三資”管理能力有待加強。

5. 村級集體經濟發展的扶持政策有待加強。一是農村公共服務財政投入機制尚未建立。尤其是村級組織正常運轉、村級公益事業發展的財政投入機制尚未建立，這大大增加了村級集體經濟發展的壓力。二是財政扶持和稅收等政策的不合理，制約了村級集體經濟的發展。2012年至2016年浙江省財政每年安排8000萬元專項扶持資金，主要用于扶持欠發達地區經濟薄弱村發展物業經濟。2013年起，杭州市財政每年安排2000萬元資金，專項用于扶持經濟薄弱村集體經濟發展，重點扶持物業建設、特色產業和旅游休閑等項目，但由于主要采取分散扶持及一次性投入的方式，效果往往不理想。同時，扶持村級集體經濟發展的資金“政出多門”，缺乏統盤計劃，導致資金使用效率不高。此外，稅收政策上視股份經濟合作社為公司企業，普遍按照企業的標準對村集體經營項目征稅，稅收負擔大為加重。三是土地落實及貸款難。不少地方村級發展用地指標難以落實，導致一些村陷入了有錢、有項目卻無土地發展的困難局面。同時，由于工商登記后會加重村級集體經濟組織的稅費負擔，使得部分村級集體經濟組織不愿進行工商登記，因此，集體經濟組織法人地位得不到認可，導致金融機構很少向村級集體經濟組織發放貸款，令村級集體經濟發展舉步維艱。

三、村級集體經濟發展的相關思考

（一）探索集體經濟差異化發展

堅持以市場為導向，立足優勢，選準路子，引導各村立足資源、資產、區位等優勢，因地制宜地尋找發展路徑。

1. 大力發展村級物業經濟。城中村、城郊村及鐵線沿線、商貿工業及教育園區附近的村，應依托地理區位優勢，充分利用村集體留用地和存量資產、集體建設用地興建職工宿舍、標準廠房、寫字樓、商鋪店面等，提高物業檔次，通過租賃經營增加集體收入。

2. 加快發展村級資源經濟。資源較為豐富的村，可依托當地豐富的土地、旅游景觀、水及太陽能資源發展集體經濟。通過領辦土地股份合作社，或者采取反租倒包等形式，集中連片流轉農戶的土地、山林等，發展高效生態農業和觀光農業。創辦或參辦經濟實體，發展具有休閑度假、養生養老、民俗體驗等旅游項目。投資小水電的開發，多途徑與光伏公司合作，依托扶貧項目，建設屋頂光伏電站，增加經濟薄弱村的收入。

3. 大力發展“三產”服務業。對于特色農業發展較好的村，圍繞當地特色農業優勢，由村集體經濟組織牽頭成立專業合作社，為農業生產提供產前、產中、產后有償服務，延伸農業產業鏈。緊緊抓住杭州鄉村旅游、民宿經濟、農村電子商務等新型業態發展勢頭良好的契機，村集體經濟組織可以通過統一宣傳營銷、統一服務標準、統一接團分客、統一結賬收費的“四統一”模式運營鄉村旅游、民宿經濟。大力發展倉儲物流服務業，加強農產品推廣和展示平臺建設。另外，鼓勵村級集體經濟組織以勞務承包方式承接社區服務、鎮村公路綠化養（管）護、家政服務、河道保潔等工作。有條件的村可成立物業管理等專業服務公司，提供本村生產生活資料供應、維修管護等服務。

（二）形成集體經濟發展合力

抱團發展是解決村級集體經濟發展中一村單打獨斗面臨的產業規模小、發展資金少、發展成本高、增收平臺少等問題的有效途徑。

1. 抱團發展物業經濟。一些城中村、城郊村由于受規劃和用地指標的限制，各自為政，很難催生大的項目。為此，可聯合投資，共同建設物業項目，引進電子商務、研發設計、金融保險、商務辦公等智力型企業入駐。同時，山區、地理位置偏僻的村應充分利用杭州城西科技大走廊、高教園區建設等契機，聯合興建或者購置物業，由區（縣、市）鎮（街）統一操作，抱團異地興建、聯村共建“飛地”物業項目。

2. 組建經濟聯合體。鼓勵由多個村級集體經濟組織共同出資組建經濟聯合體，按照現代企業經營理念抱團發展集體經濟。尤其是市區范圍集體經濟發展較好的村，通過村與村聯合，進行村級股份合作社參股抱團組建集團公司，打造一批整體經營能力和盈利水平較高的大型旗艦型公司。克服單個村的集體經濟規模較小、競爭力較弱的弊病。

3.強村幫帶弱村共同發展。要積極放大名村（如蕭山航民村等）效應，鼓勵強村與周邊弱村聯合，尤其是強村的企業與弱村聯合，探索“以企帶村、以村促企、互利共贏”的共建長效機制。

（三）拓展集體經濟異地發展空間

異地發展可以拓展村級集體經濟發展新的空間，突破自身條件的限制，實現劣勢地區借勢發展、優勢地區強勢發展。

1. 異地發展高效生態農業和農業新型業態。隨著城鎮化進程的不斷加快，城中村、城郊村中一些有農業知識、掌握種植技術和有農產品營銷經驗的農民失去了發展平臺和機會，鼓勵由村級集體經濟組織牽頭組建專業合作社，到周邊的村、鄉鎮等承租土地，以勞動為主要紐帶，異地發展高效生態農業。用技術優勢、資本優勢和人才優勢等在外地發展農村電商及倉儲物流、鄉村旅游、民宿經濟等農業新型業態。

2. 異地投資成長性良好的企業。充分利用集體積累的閑置資金，通過股份合作、參股投資成長性良好的企業，享受企業成長的福利，變貨幣資金為經營性資產。以資本為主要紐帶，進一步拓展村級集體經濟發展的空間。

四、發展壯大村級集體經濟的對策建議

（一）強化發展壯大村級集體經濟的認識

發展村級集體經濟不僅是經濟問題，更是關系到黨在農村執政基礎和執政地位的重大政治問題。因此，各級政府和村干部要加強理論學習，深刻領會發展壯大村級集體經濟的重要性。建議區（縣、市）、鄉鎮（街）兩級成立村級集體經濟發展領導小組，由主要領導親自掛帥，區（縣、市）四套班子負責人包干到鄉鎮（街），鄉鎮（街）負責人包干到村，將村級集體經濟發展目標任務納入黨委政府目標責任制考核，從而形成一級抓一級，層層抓落實的良好局面。

（二）深化村級集體經濟發展的體制機制改革

1. 創新集體經濟組織形式。為提高集體經濟組織的市場化運作水平，有條件的村應積極創新組織形式，可以以股份合作社為母體，根據項目經營的需要，投資設立子公司；吸收內外投資，將股份經濟合作社轉化為混合所有制經濟；將股份經濟合作社改制為股份有限公司，實現公司化改造；股民自由組合，剝離優質資產另行投資設立新公司等。

2. 激活農村產權權能。積極探索集體資產股權流轉、有償退出及抵押機制，積極開展農村宅基地制度改革和農村集體經營性建設用地入市試點，并總結推廣試點經驗，使村級集體經濟組織分享改革帶來的紅利。加快建立市、區（縣、市）、鄉鎮（街）三級農村產權交易市場體系建設，制定資產評估、合同鑒證、糾紛調解仲裁等配套制度，完善交易市場功能，更好地搞活農民集體財產權能，推進農村集體資產公開、公正、公平交易，提高交易價格，增加集體經濟收入。

3. 正確處理好村兩委和村集體經濟組織之間的關系。要堅持以農村基層黨組織為領導核心，理順村黨支部、集體經濟組織與村民委員會的關系。積極探索村民委員會與集體經濟組織在“選民資格分離、干部管理分開、賬目分開、職能分開、議事決策分離”等為特征的“政經分離”。

4. 建立健全激勵與監督約束機制。實行經營管理績效與經營者收入掛鉤，對經營收入較好的城中村、城郊村及園中村，可積極探索“經營班子年薪制”、“風險抵押金制度”。探索股權激勵機制，設置經營管理“貢獻股”或“職務股”，鼓勵股權適當向董事會和經營管理層集中，充分調動經營者的積極性。充分發揮監事會對董事會和經營管理層的監督約束作用，進一步健全村級財務公開、民主理財制度及農村審計制度，組織開展農村集體經濟專項審計行動，對近年來群眾反映問題較多的村進行重點審計，對集體資產、資金較多的村主要負責人開展經濟責任審計。

（三）加強村級集體經濟經營管理隊伍建設

1. 選拔和引進高素質的集體經濟經營管理人才。把帶領群眾共同致富能力強、人品好、素質高、群眾公認的致富能人選進村級集體經濟組織領導班子。有條件的村級集體經濟組織，可對社會公開招聘“職業經理人”、引進“獨立董事”，以提高村級集體經濟經營管理隊伍的整體素質和經營管理能力。

2. 加大培訓力度。著重對村級集體經濟組織帶頭人，開展先進適用技術、市場營銷、工商管理、電子商務等方面的培訓，組織到先進地區參觀學習，開拓帶頭人的視野，提高他們把握市場、識別市場風險的能力。尤其要注重培養后備隊伍和青年農民，將有經營頭腦、有管理能力、有奉獻精神的年輕農民充實到村級集體經濟組織的隊伍里。

3. 加強基層農經管理隊伍建設。加強基層農經隊伍體系建設，落實人員，配強隊伍，將基層農經管理納入政府職責范疇。完善鄉鎮會計委托代理制度，進一步明確鄉鎮會計委托代理機構性質、編制和人員，落實待遇。加強村級財會人員隊伍建設，提高村級財務人員業務素質，設立集體資產專管員，進一步加強農村集體“三資”管理。

（四）加大村級集體經濟發展的政策扶持力度

1. 逐步建立農村基本公共服務財政投入機制。加大對村級組織運轉、村級公益事業的財政轉移支付力度，減輕集體經濟組織經營負擔，實現城鄉基本公共服務均等化。新農村建設各項工程項目，原則上不強求村級組織安排項目配套資金，做到事權與財權相匹配。農村公共事業、基礎設施項目要統籌安排建設和管護資金，既要重建設也要重管護。

2. 轉變財政扶持方式，加大各項稅費優惠。摒棄以往撒胡椒面式的分散扶持方式，探索將財政扶持資金轉換為資本金入股投入經營的機制。在區（縣、市）層面成立村級集體經濟投資有限公司，將全縣所有村尤其是經濟薄弱村全部納為公司股東，集中多村的扶持資金發展集體經濟。整合現有的現代農業發展資金、農田水利設施建設補助資金、扶貧資金等各類扶持資金項目，集中財力支持村級集體經濟發展，放大財政資金促進集體經濟發展的效應。對改革后產生的股份經濟合作社，可參照合作社法人性質，進行稅收減免。或經稅務部門認可后，進行先征后返，也可采取核定征收方式征收公司制企業的稅收，給予集體企業稅收優惠政策以鼓勵集體經濟的發展。同時明確改制后的集體經濟組織按照股份向農民進行分配的收益，免予征收個人所得稅。

3. 加大結對幫扶力度。建立黨政機關領導和干部聯系幫扶責任制，加強與高校、科研機構對接，實施一個（或兩個）鄉鎮（街）對接一個高校或科研機構，把人才、資金、項目、技術、信息等資源導入農村，幫助其理清思路，聯系幫扶資源，落實幫扶項目，推動村級集體經濟發展。

4. 加強用地保障，加大金融支持。在年度可用建設用地指標中安排一定比例專門用于村級集體經濟發展。允許以用地指標異地置換物業，最大限度地滿足經濟薄弱村異地集中聯建村級物業的需求。涉農金融機構要不斷創新金融產品和服務，逐步實現農村金融服務全覆蓋，把村級集體經濟組織納入評級授信范圍，設立發展村級集體經濟專項信貸資金，對符合條件的村級集體經濟項目在信貸支持上實行計劃優先、利率優惠。允許集體經濟組織利用閑置資金參股農商銀行、村鎮銀行等金融機構。

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The Difficult Position and Outlet of Rural Collective Economy Development

Xu Xiuying

（ School of Economic and Management， Zhejiang A&F; University， Lin'an， Zhejiang 311300 ）

Abstract： Strengthening the capabilities of rural collective economy is important way to promote rural development and increase the income of farmers. Taking Hangzhou city in Zhejiang province for example， this paper pointed out that the development of rural collective economy is facing many difficulties， such as the development of rural collective economy is uneven and part of the rural economy is relatively weak， many rural operating income is low while the subsidy income is relatively high， some rural collective income can not off set expenditure and the collective economic liabilities heavier. Therefore， the causes are analyzed， and the development path are put forward from exploring the differentiation path of collective economy according to local conditions， forming a new force of collective economic through cooperation， developing and expanding space of collective economy in different places. Finally， this paper proposes some countermeasures and suggestions.

Key words： Rural Collective Economy； Difficulties； Path； Countermeasure

（收稿日期：2017-12-08 責任編輯：羅建邦）