京津冀協同發展新思路

[摘要] 通過分析京津冀協同發展存在的關鍵問題，本文提出京津冀協同發展戰略思路及對策。建議未來京津冀應以強化頂層設計、加快非首都功能疏解、構建經濟反磁力中心、推動科技創新與產業聯動、縮小公共服務差距、完善綜合交通網絡、加強聯防聯控等為突破口，打破區域利益和體制鴻溝，協同推動京津冀世界級城市群建設。

[關鍵詞] 京津冀 協同發展 對策建議

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0109-04

[作者簡介] 王德利（1984 — ），山東淄博人，北京市社會科學院副研究員，研究方向：區域經濟、區域與城市規劃。

京津冀地區在中國未來經濟發展格局中承擔著重要引擎作用，但在發展過程中面臨諸如區域協同機制不暢、城鎮體系存在斷層、產業梯度落差較大、城際聯系通道較弱、生態環境約束較強等問題。京津冀協同發展能否破局，主要看三方能否本著“京讓津冀受惠、津冀為京分憂”的大原則出發，突破體制機制障礙，解決北京“大城市病”，帶動提升河北整體發展水平。未來應盡快破除阻礙京津冀協同發展的體制機制障礙，通過北京非首都功能疏解，搭建北京科技創新與區域產業發展之間的“橋梁”，構建空間布局合理、功能定位銜接的組團式城鎮體系，協同推進京津冀世界級城市群建設。

一、京津冀協同發展存在的主要問題

1. 區域合作及協調機制尚不完善。京津冀區域一體化進程緩慢，協商機制和決策機制的制度化程度依然較低，延緩了地方政府間的深度合作。區域內經濟結構的戰略調整、重大基礎設施建設以及生態環境共育等重要問題難以落地，影響了京津冀區域整體發展水平的提升。

2. 北京“虹吸效應”導致“城市病”愈加嚴重，致使北京“龍頭”和輻射帶動作用未能真正發揮。北京的區域承載能力難以支撐經濟社會發展，“城市病”愈加嚴重。同時，“虹吸效應”導致環首都區域發展相對滯緩，產生“環京津貧困帶”，北京建設世界城市的腹地支撐作用不足。

3. 區域城鎮體系存在斷層，使得較低層級的城市不能很好地接受京、津的聯動輻射。與長三角、珠三角相比，京津冀城鎮體系存在斷層，北京、天津城市規模較大，城市能級較高，而群內其他城市城鎮規模較小，經濟發展水平較低。由于缺少發揮“二傳手”功能的區域中心城市，區域內兩極分化現象較為嚴重，導致能級較低的城市難以接受京津的聯動輻射，京津的科技創新資源及產業轉移難以在河北落地產業化。

4. 區域產業梯度落差較大，致使首都科技輸出基本上跳躍出京津冀。由于京津冀三地經濟發展差距過大，導致河北難以承接京津的外移企業，首都科技創新成果也難以在河北產業化，北京與天津、河北之間的創新協作不足。

5. 城際間聯系通道較弱，抑制了京津冀協同發展的步伐。在首都經濟圈地區內部基本形成了以北京為主中心、天津為副中心的陸海空綜合交通運輸網絡，但區域性交通網絡對區域協同發展的制約作用依然較大，尤其是一些區域性機場、港口、鐵路、高速公路等的建設尚缺乏統一部署。

6. 水資源供需矛盾和大氣環境污染約束較大，制約了京津冀世界城市群建設進程。水資源短缺和部分城市大氣污染已成為制約京津冀區域社會經濟發展的首要和關鍵因素。城鎮化發展與生態環境建設間的矛盾日益突出，制約了京津冀世界級城市群建設進程。

二、京津冀協同發展戰略思路

1. 在合作中強身，提升北京在京津冀協同發展中的引領帶動作用。通過參與京津冀區域協同發展，以功能疏解、人口調控、擁堵緩解、生態改善等為重點任務，鞏固北京的核心城市地位。通過區域合作，提高北京現代服務業的輻射力，推動實現北京制造業的高端化，加快北京非首都功能疏解與“城市病”治理，引領京津冀成為中國最強的科技創新高地、現代制造研發轉化基地、國際金融中心、國際物流中心等，提升北京在京津冀協同發展中的影響力和控制力。

2. 在疏解中健體，通過功能疏解，突破發展瓶頸，更好地發揮首都核心功能。未來應盡快完善非首都功能疏解的頂層機制設計，制定非首都功能疏解規劃及中長期疏解路線圖；充分利用北京行政副中心及雄安新區建設的重大歷史機遇，在全國范圍內統籌考慮北京非首都功能疏解，推動非首都功能“疏得出”、“留得住”、“能發展”。

3. 在創新中引領，搭建北京科技創新與區域產業發展之間的“橋梁”，充分發揮首都的科技引領帶動作用。未來應著重完善科技創新頂層設計，明確京津冀科技創新戰略定位，把握京津冀科技創新方向；北京應圍繞建設全國乃至世界科技創新中心的定位，打造原始創新策源地、全球科技人才重要集聚區、引領世界創新的新引擎；津冀應充分發揮區域產業發展基礎，圍繞現代制造業研發優勢，打造京津冀科技成果轉化區和轉型發展示范區。

4. 在承接中提升，構建“孵化→產業化→配套服務”的完整化產業鏈條，打造若干經濟反磁力中心。通過北京非首都功能疏解與科技創新成果轉移及跨區產業化，充分利用河北空間、資源、生態、人才等優勢，推動河北傳統產業轉型升級，減小京、津、冀的產業落差，強化戰略性新興產業地位，夯實產業對接協作新根基。利用好北京非首都功能疏解的歷史機遇，加強河北高校、醫院等與北京重點高校、三甲醫院等進行對接，吸引部分公共服務資源到河北建設分支機構，提升非首都功能承載地環境。

5. 在整合中提質，在京津冀范圍內聯合培育一批聚集能力較強的節點城市，協同建設京津冀世界級城市群。北京建設世界級城市，不僅僅要注重自身的發展，還要加快周邊城市群建設，形成一個城鎮體系合理布局、產業發展分工明確、基礎設施共建共享、生態環境優美共育的世界級城市群格局，走出一條高質量的新型城鎮化道路。未來應增強石家莊、唐山以及雄安新區作為區域中心城市的功能，輻射帶動冀中南、冀東兩翼發展，充分發揮張承地區的生態環境優勢，極化邯鄲在冀南地區中心城市地位，提升滄州、邢臺、衡水等作為節點城市的綜合實力，形成空間布局合理、功能定位銜接、發展方向各異的組團式城鎮體系。

6. 在改革中轉型，以深化改革破除阻礙京津冀協同發展的體制機制障礙，打造區域體制機制高地。著重圍繞突破制約一體化發展的體制機制，加快公共服務一體化改革，創新京津冀區域利益分配機制，推動要素市場一體化改革等方面，減少京津冀協同發展的區域壁壘。

三、京津冀協同發展對策建議

（一）完善體制機制，強化京津冀協同發展頂層設計

建議未來在國家發改委設立專門的推進機構，負責京津冀協同發展規劃的制定、實施，針對京津冀區域城鎮體系發展失衡問題提出相應優化政策，組織協調重大基礎設施建設，推動生態環境跨區域協同治理，完善跨區域能源、水資源等的優化配置。

（二）加快非首都功能疏解，更好地發揮首都核心功能

以深化改革為重要前提，減小戶籍制度及公共服務資源不均衡性帶來的梯度落差。京津冀協同發展存在的重要障礙之一是區域城鎮體系的發展失衡，由于缺乏發揮“二傳手”功能的節點城市，北京、天津的重要產業、技術、資源難以與河北形成對接，尤其是優質創新資源，以“蛙跳”的形式在相對河北區位優勢較弱的長三角、珠三角地區產業化；未來北京非首都功能疏解不應僅僅局限于京津冀地區，而應著眼于全國，將京津冀協同發展及非首都功能疏解置于全國整個區域經濟格局中考慮。由中央層面與京津冀三地及中央部委協同制定非首都功能疏解方案。盡快制定非首都功能疏解路線圖，從近期、中期、遠期三個階段研究制定非首都功能疏解問題。

（三）建設具有“二傳手”功能的區域性中心城市，加快構建京津冀“經濟反磁力中心”

應加快解決京津冀城鎮體系發展失衡問題，將培育200萬～500萬人口的大城市作為未來區域經濟發展的一項重要任務，促使城鎮體系朝著多中心結構發展，推動京津雙城聯動向“京津石保唐”等多城聯動格局轉變。在加快雄安新區建設的同時，在河北境內還需增加2-3個副中心城市（保定、邯鄲和滄州）進行重點打造，盡快完善發揮“二傳手”功能的區域性中心城市建設。可在北京周邊50～100公里范圍內，選擇一些生態承載力大、交通便利的現有重點城鎮，輔以優惠政策，建設滿足京津冀發展需求的職業教育基地、醫療衛生基地、科技創新基地、健康養老基地等，增強其對人才、技術、資金、產業等的吸引力，打造北京“經濟反磁力中心”。

（四）優化產業結構與布局，明確京津冀區域產業定位與方向

應把培育戰略性新興產業作為引領區域經濟發展的重要引擎，把壯大先進裝備制造業作為支撐未來經濟發展的重要抓手，通過“改造—提升—引進”等方式，加快傳統產業向中高端邁進。做大做強生產性服務業，做優做精生活性服務業，培育壯大知識性服務業。加快農業發展轉型，大力發展高效、優質、生態、品牌農業。分區域來看，北京應著重發揮在全國的科技創新中心作用，著重發展與科技創新及戰略性新興產業聯系較為密切的高技術產業，退出一般制造業、區域性物流市場，挖掘新興經濟增長點，進一步加快產業優化升級。天津應強化航空航天、信息技術、生物技術、新能源等戰略性新興產業，圍繞建設國際級重型裝備制造基地為目標，以臨港裝備制造產業為龍頭，正確引導企業跨區域、跨行業兼并重組。河北要盡快完善非首都功能承載地建設，優化承載地環境，強化京津、京秦、京唐、京開、京張、京承等交通廊道對產業的集聚、擴散作用，承接京津產業轉移和科技成果轉化，建設新型工業化基地及特色產業集群。

（五）推動科技創新與產業發展聯動，充分發揮首都科技的引領帶動作用

凝聚國際一流要素，構建全球具有重要影響力的原始科技創新中心。重點圍繞國際前沿、關鍵共性、社會公益等方面，綜合考慮首都發展戰略需求，超前部署國際前沿技術領域攻關；針對國際戰略創新及京津冀發展需求取得重要突破。突破科技創新體制機制障礙，最大限度地釋放首都勢能。明確三地科技需求，圍繞產業鏈部署創新鏈，消除首都科技創新中的“孤島現象”。盡快構建互利共贏的科技合作機制，出臺指導區域科技創新與經濟發展相關專項規劃，包括《京津冀科技創新中長期規劃》、《京津冀科技創新“十三五”規劃》等，明確京津冀三地科技創新發展重點、合作路徑，協同共建京津冀創新共同體。

（六）縮小公共服務差距，實現公共服務資源均衡化

統籌分類推進京津冀人口城鎮化，將城市基本公共服務全覆蓋作為京津冀新型城市化的重要內容。充分發揮首都公共服務資源優勢，探索京津冀人口服務對接機制，帶動區域的公共服務水平。落實好中長期教育改革和發展規劃綱要，妥善解決城市外來務工人員子女教育問題，讓外來務工人員子女享受同等待遇。進一步加大對公立醫院的投入，加快醫藥行業自身機制體制改革，按照需求統一規劃公共醫療資源布局，合理引導就醫。加大政府扶持社會化養老的力度，對老年人口的數量加強預測，積極推進養老院建設，建立老年人健康狀況動態監測體系和長期照料服務行業監管體系。

（七）健全區域交通基礎設施建設，構建“軌道上的京津冀”

構建以鐵路、高速公路為骨架，各種運輸方式布局合理、結構完善、便捷通暢、安全可靠的現代化綜合交通網，進一步增強輻射華北、服務全國和溝通世界的國家級交通樞紐功能。在京津冀地區內聯合開展港口、公路、鐵路、機場等交通設施建設，重點打造京津廊綜合運輸通道、京唐秦綜合運輸通道、京承綜合運輸通道、京張綜合運輸通道、京石邯綜合運輸通道、津滄綜合運輸通道、津保綜合運輸通道，形成海、陸、空一體化的現代交通體系。大力發展城際鐵路，加強城市軌道交通與區域高速鐵路的接駁，實現相鄰城市間“一小時交通圈”，有效帶動中心城市產業及人口向周邊地區轉移。進一步完善京津冀機場空間布局，構建干、支線相結合的航線網絡格局。推動京津冀港口群的錯位分工與協同發展，將京津冀港口群建設成為“一帶一路”北方東部起點和戰略門戶。

（八）加強聯防聯控，實現京津冀區域生態環境根本性改善

推動京津冀生態環境的協同保護，構建區域大氣污染聯防聯控機制，形成區域聯防聯控合力。強化規劃引領，嚴格環保法規標準。加快大氣環境污染防治條例的建設步伐，既要固化已有成效的法律法規，又要增加污染物排放總量控制、機動車污染防治、排污許可證等制度。加強重污染日預警與應急管理。成立專項領導小組，在京津冀范圍內加強重度污染日預案，負責空氣重污染日的應急指揮與處置。利用經濟手段加強污染物防治。健全政府綠色采購制度，完善大氣污染排污收費標準。積極探索財政轉移支付制度、生態補償機制等。按照誰受益、誰補償、生態共育、機制共建等原則，加強對張承地區生態涵養區的生態補償，堅持生態保護與經濟發展并重。

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New Thinking of Beijing-Tianjin-Hebei Cooperative Development

Wang Deli

（ Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101）

Abstract： This paper analyzes the key problems in the coordinated development of Beijing-tianjin-hebei region and puts forward the strategic thinking and countermeasures of collaborative development. We suggest that the future should be to strengthen the top-level design， speed up the capital function organization， building economy anti magnetic center， promote scientific and technological innovation and industrial linkage， narrow the gap between public service， improve the comprehensive transportation network， strengthen joint from spreading for the breakthrough. We should break the regional system gap and promote the construction of a world-class urban agglomeration in Beijing-tianjin-hebei region.

Key words： Coordinated Development； Problems； Countermeasures； Beijing-Tianjin-Hebei

（收稿日期：2017-09-28 責任編輯：羅建邦）