深化住房公積金制度改革的對策建議

歐國良，朱祥波，周志剛

[摘要] 住房公積金制度在促進住房體制改革、發展住房市場、培育住房金融和提升居民消費水平等方面發揮了重要作用。隨著住房制度改革的推進，公積金制度改革也需要深化。筆者基于調查獲取的數據，對深圳住房公積金制度運行現狀進行了分析，探究存在問題及原因，從加強政策宣傳、優化繳存與提取政策、拓寬融資渠道等方面，提出了優化住房公積金制度的政策建議。

[關鍵詞] 住房公積金制度 運行效果 深圳

[中圖分類號] F299.23 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0067-05

[基金項目]教育部人文社科青年基金“農村宅基地流轉與農民權益保障的協同機制研究”（13YJC630115）；湖北省教育廳人文社科青年項目“公共租賃住房用地供給問題研究”（17Q056）；湖北省人文社科基地開放基金“移民城鎮化安置模式的風險與對策研究”（2016KF11）。

[作者簡介] 歐國良（1982 — ），湖北黃岡人，深圳職業技術學院副教授，博士，研究方向：房地產經濟、土地利用與政策；朱祥波（1984 — ），湖北荊州人，深圳職業技術學院，博士，研究方向：房地產經濟、土地利用與政策；周志剛（1981 — ），湖南郴州人，深圳職業技術學院講師，研究方向：房地產經濟。

一、引 言

住房是重要的生活必需品，有效提升居民住房水平和居住質量是住房制度改革的重要導向，也是住房保障的重要任務。我國住房制度處在持續的變革狀態，從改革開放前的實物住房分配制度（低房租、高補貼和福利制）到20世紀末的住房市場化改革（住房分層供應），從政府全面主導（財政資金建設、組織分配和物業管理）到政府宏觀指導（政府宏觀調控，市場主導）。其核心問題就是能否解決住房有效供給和住房合理消費，其中合理解決住房投資與消費的資金問題是住房制度的本質。

住房公積金制度是我國政府在解決住房投資與消費問題方面進行的重要嘗試，在促進住房體制的改革、增加居民住房供給、解決群眾住房問題、培育住房金融發展、支持城鎮家庭住房保障等方面，發揮了巨大作用。

二、深圳住房公積金制度運行情況

1. 現有政策體系

當前，深圳住房公積金政策體系主要由“1個辦法+4項規定”構成，形成了相對系統的住房公積金政策體系。政策體系內各要素的相互關系如圖1所示：

2. 深圳住房公積金制度運行現狀

（1）運行現狀

住房公積金的繳存、提取和貸款水平，是表征一個地區住房公積金制度運行狀態的重要指標。依照《深圳市住房公積金2017年度報告》披露的相關數據，深圳住房公積金繳存、提取和貸款情況如表1所示，各運行環節呈現如下特征：

首先，住房公積金繳存持續穩定增長，累計年均繳存額的增長率高于繳存余額的年增長率。從年繳存額上看，2017年深圳住房公積金年繳存額較2016年，增幅超過30%，達到566.85億元。從累計繳存總額和繳存余額上看，2017年的水平也比2016年同期增長明顯，增幅分別為29.70%和24.69%，達到2475.44億元和1366.86億元。

其次，住房公積金提取緩慢增長。從提取數量上看，2017年提取額達到296.17億元，較2016年增長28.07%。從占繳存額比率上看，住房公積金的提取力度有所減緩，2017年為52.25%，而2016年為53.94%。

再次，住房公積金貸款次數及總額均有所減緩。從數量上看，2017年深圳住房公積金發放個人住房貸款2.82萬筆，達到181.73億元。與2016年相比，分別下降17.93%和16.79%。從比例上看，個人住房貸款余額占繳存余額的比例進入下降區間，2017年比2016年減少2.55%，僅為55.96%。

（2）深圳住房公積金制度政策內容認知

為了解深圳市民對深圳住房公積金制度的認知狀況，課題組于2017年6～7月進行了“深圳市住房公積金制度實施效果”的專題調研，探究城市各不同群體對住房公積金政策的認知，以及住房公積金的“繳存、提取和貸款”各環節的評價。問卷主要針對四類人群進行發放，分別是“已繳存住房公積金的企事業單位職工”、“未繳納住房公積金的企事業單位職工”、“未繳納住房公積金的工商戶及其雇工和自由職業者”和“負責住房公積金事務的單位專辦員”。問卷內容主要涉及個人基本信息、住房背景信息、住房公積金的繳存、提取使用和認知評價等幾個方面。本次調查共計發放問卷4000份，回收3535份，回收率為88.38%，其中有效問卷3413份，問卷有效率為96.55%。基于調研所得結果，深圳市民對住房公積金政策認知處于如下狀況：

首先，住房公積金政策認知程度有待提高。針對已繳納住房公積金的群體，其明確表示“非常了解”住房公積金政策的比例不足5%，回答“不太了解”和“一無所知”的比例合計超過了30%。針對未繳納住房公積金群體，以及個體戶及其雇工和自由職業者，其政策認知狀況更差，回答“不太了解”和“一無所知”的比例均較高。各類群體對于住房公積金制度的認知狀況如圖2示：

其次，住房公積金政策內容及群體的政策認知，會影響居民的住房租購決策。從政策內容認知上看，貸款額度低是共識。針對已繳納住房公積金的群體，表示“貸款額度偏低”的比例接近80%。能否享有和使用公積金會顯著影響購房決策，并會改善其住房狀況。從影響程度上看，針對已繳納住房公積金群體，明確表示住房公積金對住房租購決策有“較大”和“重大”影響的比例達到50%。從住房改善狀況上看，因享有住房公積金政策而使住房狀況“十分”和“比較”改善的比例超過50%。從政策完善方向上看，提高住房公積金的額度（包括繳存額度、提取額度和貸款額度）的期望尤為迫切。針對已繳納住房公積金的群體，在住房公積金政策對其購買決策的影響、影響程度和改善方向的調研結果如下表2所示：

（3）市民對公積金繳存及使用的認知情況

首先，住房公積金繳存范圍應該擴大。針對已繳存住房公積金的群體，明確表示“自愿繳存”的比例達到93.84%。針對未繳存住房公積金的群體，表示愿意繳納住房的比例為71.79%，只是囿于各種原因未能實現。針對個體工商戶及其雇工、自由職業者等群體，其希望繳納住房公積金的比例也接近一半，達到45.28%。住房公積金繳存范圍擴大，將各類群體納入是他們共同的愿望。

其次，住房公積金貸款額度亟需提升。80%的繳存住房公積金對象都認為當前公積金貸款額度相對于房價偏低甚至嚴重偏低，70%以上的受訪者表示，提高住房公積金的貸款額度是住房公積金制度重要改革方向。

第三，公積金的提取額度也有待改善。已繳存住房公積金的群體中將近60%曾經提取過住房公積金，大多數沒有申請過公積金貸款。住房公積金的提取使用中大部分（42.35%）是用于購買住房，其次35.29%用于償還本市范圍內住房的貸款本息，還有24.71%是用于提取支付房租。其中用于償還本市范圍內住房的貸款本息的人當中，60%以上的公積金提取額度只能覆蓋40%以下的月房貸金額；用于支付房租的人當中，超過一半的公積金提取額只可覆蓋20%以內的月房租，反映了住房公積金用于償還貸款本息和支付房租時面臨的限制。

三、深圳住房公積金制度

實施中存在的制約因素

深圳住房公積金政策的實施，顯著支撐了居民的住房消費，但從制度運行狀況上看，依舊存在不少問題。

首先，相對住房公積金的繳存狀況，其貸款及提取環節均有待改善。近年來，深圳住房公積金個人貸款的發放額度雖有增長，但其增速顯著放緩，并呈現出下降的態勢。同時，住房公積金貸款相對于商業性貸款的優勢愈發減弱，在個人住房貸款市場中的占有率也逐年下降。從住房公積金的保障水平上看，深圳住房公積金的貸款及提取額度，均無法有效支持居民的住房消費。

其次，住房公積金的提取與使用政策需要完善。根據《住房公積金管理條例》和《深圳市政府公積金管理暫行辦法》等政策文件的規定，住房公積金的提取和使用必須嚴格限制在某些固定途徑。如同一時段內僅能就一種住房消費形式提出申請、存在多套住房消費時僅能就其中一套住房申請提取等。同時，住房公積金可提取與使用的比例較低。如提取公積金繳納房租時，每月可提取額不超過申請當月應繳存額的30%。過低的提取比例根本無法支撐居民的住房消費。

再次，住房公積金貸款的手續繁瑣，優勢日減。囿于居民住房公積金的繳存基數及繳存比例，住房公積金貸款存在額度控制且有最高額度限制，而商業銀行對于住房貸款的單筆貸款最高額度并無硬性限制，從時間和數量上，商業性貸款均優于公積金貸款。同時，住房公積金貸款的審批手續繁瑣，等待和耗費時間長，無法滿足購房者的貸款需求。

深圳住房公積金制度存在問題的原因，包括以下方面：

首先，住房公積金的立法層次不高和政策體系相對混亂。從住房公積金政策的立法層次上看，2002年國務院修訂的《住房公積金管理條例》是最高層次的法律規定。作為一個在全國實施的政策，其上位法律僅為一個行政規章，過低的立法層次無法有效保障住房公積金政策的實施。同時，從住房公積金的政策體系上看，國務院及其所屬的相關部委先后出臺了40多個關于住房公積金的政策文件。這些文件要么出自于特定部門的利益考慮，要么注重解決特定時期的特定問題，難免存在應急性和片面性，不同時期或不同部門間的文件常常發生沖突。此外，住房公積金采取屬地管理原則，一些地方政府制定的管理政策呈紛繁復雜狀況，影響了住房公積金政策的執行和實施。

其次，住房公積金政策內容亟需更新，政策宣傳有待強化。隨著社會經濟的發展和住房改革的深入，住房公積金部分政策內容已經無法適應住房市場的發展，其政策規定已與社會現實脫節。同時，住房公積金政策有效宣傳的缺位，導致普通市民無法有效獲取和理解住房公積金的政策內容，對住房公積金的理解浮于表面。從一定程度上講，對住房公積金政策認知的缺乏，與個體積極繳納住房公積金的動力不足，單位不替員工繳納住房公積金的問題都有了相關性。

再次，住房公積金的“低存低貸”模式影響了中低收入者的積極性。目前，我國住房公積金政策采取的是單一的低存款利率和低貸款利率（“低存低貸”）的原則。具體而言，通過住房公積金低貸款利益獲得的收益來補償住房公積金低存款利率造成的損失，前提是公積金繳存者必須有能力購房和能夠獲得住房公積金貸款，否則就必須承受低存款利率帶來的損失。從深圳住房市場的現狀來看，有能力購房且能夠享受住房公積金貸款多為中高收入家庭，中低收入者是很難有購房能力的。大多數的中低收入者的住房公積金收益被獲得貸款的中高收入者享有，中低收入者對住房公積金政策的積極性和正面反饋會自然減少。

四、深化深圳住房公積金

制度改革的可行路徑

（一）通過制度改革進一步優化繳存和提取政策

深圳住房公積金的覆蓋面相對較高，但普遍認為貸款額度較低，制度力度不夠。優化繳存和提取政策，優化強制繳存、拓展自愿繳存，進而逐步放寬提取條件，提高繳存和提取的靈活性。

首先，在住房公積金繳存方面，探索建立自愿繳存機制，將按照目前政策無法納入公積金制度的群體，使其獲得相應的渠道參加住房公積金制度。打破就業限制，明確將個體工商戶和自由職業者等人群納入公積金的覆蓋范圍，將有意愿繳存住房公積金且收入穩定的群體引入住房公積金制度體系。

其次，創新住房公積金的提取和使用范圍。擴大提取范圍，讓住房公積金制度真正涵蓋每一項住房消費，包括支付首付款、房屋裝修費、繳納物業費等。同時，拓寬住房公積金的使用途徑，可對住房公積金支付居民重大疾病的醫療費用、子女的教育費用等問題進行探討，研究購房多次提取住房公積金的可行性。

再次，建議適度放寬提取條件，繼續加大租房提取支持力度。由于以租房方式占據住房問題占較大比例，加大租房提取的支持力度對減輕市民的租房消費負擔有著積極作用，可以在調高租房提取額度的基礎上，評估政策效果和提取率增長等情況，研究適度提取住房公積金租房提取比例，特別是針對基本保障對象租賃公共租賃住房的市民。

（二）拓寬機構融資渠道，提高低息貸款額度

擴展公積金制度的外部融資渠道，使公積金制度具備對合理住房消費提供足額政策性貸款額度的能力，以及支持保障性住房供應的能力，切實滿足居民對制度功能的實際需求。

首先，強化和完善公積金貸款機制，提高公積金支持新市民住房消費的力度和效果。一方面，充分挖掘外部融資渠道和資金資源，根據平均住房標準和房價水平，適度調整目前住房公積金貸款的最高額度，使其與居民平均住房水平相適應，真正發揮住房公積金的支持作用。另一方面，繼續完善住房公積金貸款額度和職工繳存貢獻度相關聯的機制，同時限制貸款使用次數，如每戶只能享受一次住房公積金貸款，為最有需要職工合理購房提供足額貸款支持。

其次，在滿足需求端的情況下，公積金制度同時也應積極在住房供給端提供支持，促進租賃住房的供應。如對面向符合條件的租賃住房、保障房建設項目發放住房公積金貸款或者直接投資。對于從事運營、開發住房租賃事業的企業，可以提供短期貸款支持。切實體現租售并舉的住房政策。

（三）完善住房公積金制度的宣傳，建立執行的多方聯動機制

大力加強公積金制度的宣傳，提高政策的影響力，提高制度的社會認可度。通過不斷宣傳，提升社會群體對于住房公積金政策的認知水平，確保盡可能多的群體對住房公積金的政策有深刻的理解。同時，通過政策宣傳強化用人單位繳存住房公積金的意識。

在住房公積金主管部門層面，進一步明晰住房公積金在繳存、提取、貸款、使用及監管等全環節的政策規定，強化運行機制，提升住房公積金運行效率。在相關配套部門層面，充分發揮工商部門、人社部門、銀行以及審計部門的輔助系監督作用，規范和約束住房用人單位和職工積極按時繳納住房公積金，實現各行為主體責權利的統一，提升違法成本。在住房公積金監督監督方面，構建有效率的住房公積金監管體系，依法依規對住房公積金管理部門及銀行進行監督。引入社會監督，強化全方位監督。

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The Countermeasures and Suggestions on Deepening Reform of the

Housing Provident Fund System： Based on Shenzhens Investigation

Ou Guoliang1，Zhu Xiangbo1，2，Zhou Zhigang1

（ 1. School of Architecture and Environmental Engineering， Shenzhen Polytechnic， Shenzhen， Guangdong 518055；

2. School of Law and Public Administration， China Three Gorges University， Yichang， Hubei 443002 ）

Abstract： Housing provident fund system has played an effectively role in promoting the housing system reforms， developing the housing market， fostering housing finance and raising the level of residential consumption in china. With the continuous deepening of housing reform， the reform of the housing provident fund system is also imminent. This article analyzes the policy system， operating status and effects of the Shenzhen housing provident fund system， explores the problems and causes of the housing provident fund system， and proposes them from the aspects of strengthening policy advocacy， optimizing deposit and withdrawal policies， and broadening financing channels. A viable path to improve the effectiveness of the housing provident fund policy.

Key words： Housing Provident Fund System； Operation Effect； Shenzhen

（收稿日期：2018-05-20 責任編輯：靳 葉）