淺談法院推進多元化糾紛機制改革的路徑

摘 要 本文將以基層法院作為主要研究對象，通過從簡單說明司法結構以及多元解紛結構的基本概念入手，在對多元化糾紛解決機制的特點、要素等進行相應明確下，結合當前基層法院存在的現實問題，嘗試為基層法院如何深入推動落實多元化糾紛機制改革提出幾點有效的對策建議以供參考。

關鍵詞 基層法院 多元化 糾紛機制 司法結構

作者簡介：鄭俊，浙江省三門縣人民法院。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.044

一、司法結構和多元解紛結構的基本概念與關系

（一） 基本概念

1. 司法結構

立足結構主義可知，所謂結構指的就是一種由眾多經過轉換規律組合而成的形式化體系，因此結構不僅具有轉換性和整體性，同時還兼具自身調整性。目前學界普遍認為，在司法結構內涵組成當中，同時具有解紛、中立以及規范等眾多特征。只有通過充分發揮制度規范性的主導作用，優化配置政治以及經濟資源，搭配司法實踐當中的相關解釋性規則，才能有效保障法律制度在我國的順利運行。從這一點來看，目前在我國司法結構當中，法院占據著毋庸置疑的主體地位。

2. 多元解紛結構

多元解紛結構以解決糾紛作為其最為主要的特征，多元解紛結構的內涵組成基本囊括了糾紛解決中的全部特性，如訴訟、仲裁等。從本質上來說，多元解紛結構是社會治理結構發展至一定階段后形成的產物，其直接受到社會治理結構整體性規律的影響，需要依托司法結構作用調整才能有效實現多元解紛結構自身的穩定轉變，進而可以真正有效應對各種各樣的社會解紛。

（二）內在關系

司法結構體系范疇與多元解紛結構相對，在多元解紛結構當中包括眾多主動、非中立和不規范的解紛方式，而司法結構當中只包含部分較小的糾紛解決結構和解決方式，因此多元解紛結構是社會治理結構而非司法結構的內涵物。司法結構到多元解紛結構經歷了一個從低級到高級的轉變過程。受結構層級性的影響，多元解紛結構當中自帶的整體性將直接影響和決定著司法結構，但其同時也需要受到社會治理結構整體性的影響。因此司法結構是多元解紛結構的一大重要構造成分，為構建完整的多元解紛結構發揮了重要作用。

二、多元化糾紛解決機制的簡要概述

（一）法理界定

國外有學者提出多元化糾紛解決機制指的就是各國具有普遍性的所有非訴訟糾紛解決機制，但不包括民事訴訟制度 。后期我國有學者將其漢譯成訴訟之外的糾紛解決方式。但也有部分學者認為，應當將多元化糾紛解決機制定義成集多元性質、功能以及程序形式于一身的糾紛解決機制共同體，雖然多元化糾紛解決機制當中的糾紛解決方式多種多樣，彼此相互獨立，但在功能上又可以相互補充，從而能夠有效滿足社會公眾多樣化的糾紛解決需求。

（二）具體特點

1. 具有多樣解決方式

多元化糾紛解決機制中一大重要特點便在于其擁有多種多樣的解決糾紛的方式，包括訴訟與非訴訟渠道，正式與非正式、官方與民間解決糾紛方式等等，在糾紛案件中，解決糾紛的主體可以依照自身實際情況靈活選擇相應的糾紛解決方式，基層法院等機構需要主動為其提供相應的咨詢等服務，使其可以結合具體糾紛解決需要選擇成本低廉并具有高效性的糾紛解決方式，以此有效消除矛盾糾紛。

2. 解決糾紛種類有機

所謂機制原本指的是有機體構造同功能之間的關系，從廣義上來說，機制指的就是在工作系統當中，各組織與部分相互作用的動態過程。在將這一概念引入社會學中后，機制被定義成通過對事物中各部分關系進行相互協調使其能夠充分發揮自身應有作用的一種運行方式 。因此從理論上來說，多元化糾紛解決機制要求對國家司法和社會自治、公力與私力救濟等關系進行有機協調。在實踐層面上則需要積極協調訴訟和非訴訟程序之間的內在關系，使其可以成為一個有機整體。

3. 具備多種救濟方式

在糾紛解決的過程中必然會涉及糾紛救濟的問題，現階段在民事糾紛救濟當中主要依靠公力和私力以及社會救濟等救濟途徑。其中公力與社會救濟主要是通過由第三方介入其中對權利救濟方式進行相應干預，而私力救濟則主要依靠糾紛主體個人，依托對話協商等方式完成救濟。鑒于社會和公力救濟當中，第三方的介入程度存在一定差異，因此會使得干預強制力度的強弱等方面也會受到相應影響。但總體來看，多元化糾紛解決機制當中，糾紛救濟方式并不單一，可以為不同救濟需求的人提供多樣化的糾紛救濟途徑。

（三） 基本要素

1. 主體要素

在多元糾紛解決機制當中，其主體要素指的就是參與機制建設的相關人員和相關機構。因這一機制帶有明顯的多元性，因此其主體要素并不單一固定，在多元化糾紛解決機制中法官、律師以及公安機關人員等專門負責通過訴訟方式進行糾紛解決的主體是其主體要素，而公民個人、居委會等其他通過非訴訟方式進行糾紛解決的個人或組織機構同樣也是其主體要素。

2. 方式要素

現階段在多元化糾紛當中可以通過立足實際情況采取眾多解決方式進行糾紛解決，包括協商、協調以及裁決等等。其中協商這一糾紛解決方式應用最為廣泛，當事人通過根據自身實際利益需求，在對話和協商當中達成一致共識進而完成糾紛解決。此種糾紛解決方式成本低廉、流程簡單，并且比較容易實現當事雙方利益訴求，但由于其缺乏統一和完善的制度保障，因此相比與協調和裁決，協商在解決糾紛當中，強制執行力最弱。

3. 依據要素

在多元化糾紛解決機制當中，其依據類型同樣多種多樣，效力層次也具有多元化的特征。憲法、各相關法律依據和地方法規以及村規、居民公約和社會風氣等均屬于多元化糾紛解決機制的依據，用以為訴訟和非訴訟方式解決糾紛提供必要的參考依據，以此有效保障糾紛解決的規范化、公正化。

三、基層法院當前存在的現實問題分析

（一）訴調對接方式缺乏多元化

因社會價值需求的逐漸多元化，而我國承載多元價值需求的社會權益關系缺乏足夠的穩定性，因此導致出現了大量各種各樣的社會矛盾糾紛 。如在土地流轉或征地拆遷當中，農民與政府間容易產生糾紛、在外來投資貿易中，本地勞動者與外來投資者之間也比較容易產生糾紛。僅以筆者工作的縣級法院為例，在2017年一年當中，征地拆遷和土地流轉等方面的糾紛案件在法院總審理案件中的占比超過44%。即便為同一矛盾糾紛，其涉及的方面也多種多樣，但因收到訴訟程序被動性的限制影響，基層法院在處理此類糾紛案件時很難進行早期介入，并且在實際處理過程中法院對已有程序路徑、實體規范的依賴性比較大，因而大大限制了訴調對接方式，使得基層法院難以深入推進落實多元解紛機制改革。

（二） 急需大量的隊伍建設資源

由于當前基層法院面對的糾紛矛盾種類和形式越來越多元化，因此在處理和解決矛盾糾紛的過程中需要大量高素質專業人才作為智力支持。此類人才既需要掌握專業的法律基礎知識以及心理學和社會學等其他眾多學科知識內容，同時還應當具備扎實的談判技能、溝通技巧，熟悉當地的社會風俗習慣等。但目前基層法院大多本身缺乏足夠的吸引力，尤其是在城鎮化建設的影響下，越來越多的農村和地方人才流向省市以及一線、特大城市中，加快了人才流動速度，導致基層法院出現了嚴重的人才不足問題。加之當前基層法院中的人才職業化培養機制并不健全，現有工作人員很難接受專業系統的職業培訓和再教育，因此使得體質內欠缺大量的高素質專業優質司法人才。

（三） 建設機制存在明顯功利性

基層法院當前面臨的一大現實問題便是糾紛案件數量正在不斷增多，但法院中的司法從業人員數量則極為有限 。因此越來越多的基層法院希望可以通過大力進行多元解紛機制改革，以此有效緩解法院案多人少的巨大壓力，從源頭上控制申訴信訪風險。但根據筆者的長期實踐觀察發現，各相關部門在辦事中長期處于各自為營的狀態，在委托調解方面難以形成集中響應的局面，基層法院在對案件進行分流的過程中存在極其明顯的功利性，因此不僅極大地影響了分流成效，同時也使得基層法院在推進多元解紛機制改革的過程中，比較容易出現改革重點只集中在傳統糾紛多發領域，使得機制的覆蓋面受到相應限制。

（四） 糾紛解決機制運行不規范

隨著時間的推移，當前我國糾紛解決機制已經從單一的工商部門經濟合同仲裁逐漸發展至多元化的糾紛解決體系，各界社會力量均可以參與到糾紛解決當中。出現了一系列包括行業和行政調整等在內的眾多非訴訟糾紛解決方式，但各非訴訟糾紛解決方式之間并未形成合力，在和訴訟進行相互對接的過程中也存在操作零散、彼此獨立的情況。且眼下我國并沒有完善的法律制度和規制對其進行統一規范，因此也使得糾紛解決機制在實際運行中還存在隨意性較大等問題。比如說在行政調解當中，目前我國在包括勞動、交通等在內的各個領域當中共計制定了超過1300部關于行政調解的地方政府規章，但基層法院在具體進行行政調解的過程中，往往需要結合具體領域與糾紛問題和相應行政部門進行反復協商確定，使得法律法規、部門規章等之間可以實現有機協調，此舉一方面會浪費法院工作人員大量的時間和精力，影響糾紛解決效率，同時也對法院領導群體的專業性及行政協調能力等提出了較高要求，一旦其缺乏相應能力，勢必會影響糾紛解決機制的實際運行效果。

（五） 缺乏明確的內部流程分工

筆者在對當前基層法院的糾紛協調和案件審理情況進行觀察的過程中，發現其普遍存在內部流程分工不明確的情況。一方面，各基層法院在判決以及調解過程中幾乎使用完全相同的司法資源，審判和調解法官的身份高度一致，在糾紛解決當中，經常出現審判法官同時兼任調解法官的情況，因此比較容易出現法官因個人偏好隨意選擇操作流程的情況。而因基層法院內部缺乏明確的分工流程，專人專崗落實不到位，使得當事人可以在糾紛解決的過程中隨意轉換調解規則與判決規則，任意變更啟動程序，但不同規則所遵循的規范以及獲得社會認同的合法化機制不盡相同，因此必然會影響司法結構的穩定性。

四、對于基層法院深化多元化糾紛機制改革的對策建議

（一） 保障糾紛應對路徑多樣化

1. 建立巡回法庭

為了有效幫助基層法院深入推進落實多元化糾紛機制改革，其首先需要積極拓展糾紛應對路徑。在此過程中，本文認為基層法院可以立足自身實際建立巡回法庭，如某縣級法院考慮到當地群眾文化水平普遍不高，缺乏足夠的維權意識，加之農村地區地理位置偏遠。因此其通過積極對現有審判資源進行優化整合，對審判機構進行相應的調整規劃，在山區和農村偏遠地區中建立了巡回法庭。首先通過將現有派出法庭人員進行集中整合，建立起大巡回法庭，負責原轄區內的各項巡回審判活動。隨后通過構建民商事辦案組，專門負責鄉中發生的各種復雜疑難民商事案件。再將基層法院中具有豐富審判經驗的法官進行集中整合，組織其對涉案金額相對較小的案件以及征地拆遷等糾紛案件巡回進行訴前和庭前調解，利用成立巡回法庭這一方式，使得基層法院可以更好地為廣大基層民眾提供訴訟服務，解決其實際糾紛問題。

2. 實現調審結合

筆者通過結合近些年縣人民法院審理的糾紛案件，發現其中發生頻率相對較高的案件主要集中在交通事故、旅游維權、消費維權、鄰里矛盾等方面。因此本文認為，縣人民法院可以通過結合以往糾紛案件審理經驗，按照其發生頻率等指標對糾紛案件進行科學分類。如縣人民法院可以嘗試在成立民商事辦案組的基礎上，靈活運用巡回法庭、審監庭組等，進而專門負責對各種民商事糾紛進行及時調解。此外，縣人民法院還應當積極發揮自身的主導作用，在主動與當地公安局、旅游局等其他部門進行溝通和交流下，成立移動巡回法庭工作站，負責對發生頻率較高的糾紛案件如家庭矛盾、鄰里糾紛、醫患糾紛等進行訴前調解。不僅如此，在全縣所有負責鄉鎮當中也可以專門設立辦案場所，通過從縣人民法院中輪流抽調、委派相關工作人員前往司法所負責審理和指導糾紛案件及調解工作。考慮到縣人民法院的人力資源較為有限，為此，筆者認為縣人民法院應當充分發揮村委會、村民小組的自身作用，在主動為黨員干部提供相應法律專業培訓下，將其培養成調解志愿者、司法聯絡員等，從而使其可以配合縣人民法院完成法律宣傳、法律咨詢、糾紛調解等各項相關工作，以此進一步化解基層群眾的多樣化糾紛矛盾。

（二） 需積極聯合各主要部門

通過前文的分析研究，可知基層群眾的矛盾糾紛類型越發多樣化，縣級人民法院需要調解、審理和解決的矛盾糾紛案件數量也隨著時間的推移而不斷上升。因此在解決基層群眾矛盾糾紛的過程中僅僅只依靠縣級人民法院一己之力遠遠不夠，為此，其需要通過主動聯合各相關部門單位，整合社會各界力量，從而有效發展更多糾紛解決渠道 。比如說某縣各鄉村當中分布著大量調解員，因此當地縣級人民法院選擇通過利用巡回法庭等方式積極進行下鄉辦案，結合真實案例為調解員進行業務培訓和指導，使其能夠掌握更多有關矛盾糾紛解決方面的法律法規、調解方式等知識技能，進而使其可以更好地配合司法人員高效完成矛盾糾紛調解工作。除此之外，縣法院還要求內部法官積極成立工作小組，深入當地各大中小學校和鄉村開展普法工作，在為其講解我黨先進方針政策之余，也可以通過主動和學生及村民進行溝通交流，有針對性地為其提供相應的法律援助和糾紛救濟，使其得以有效解決各類矛盾糾紛。

（三）推進多元糾紛解決改革

1. 完善協調運行機制

縣法院應當主動爭取黨委政府的支持，并通過利用現有各項傳播媒介加強多元糾紛解決機制的宣傳工作爭取更多社會支持，進而集中力量重點建設訴調對接組織，在幫助司法工作人員、調解員等明確自身權利和職責的基礎上，在積極將績效考核制度引入其中，將工作績效同工作人員薪資直接掛鉤下，有效調動其內在工作動力，為順利完成訴調對接工作奠定堅實基礎。此外，政法綜治部門可以主動牽頭，聯合縣級人民法院以及各級司法行政部門等積極建立訴訟和非訴訟相互銜接的協調運作機制，進而使得各糾紛解決機構可以相互順利銜接，司法效用能夠得到充分發揮。

2. 建立特邀調解組織

在嚴格按照最高法院規定要求下，縣人民法院可以在立足自身實際的基礎上建立特邀調解組織，并專門制定出相關實施細則。在特邀調解組織當中將包括人民和行業調解以及行政機關等所有可負責完成調解工作的組織機構加入其名冊當中，并大力發展縣法院工作人員、基層律師、離退休法律工作者等使其可以自愿成為特邀調解員，主動前往一線開展訴前調解工作，配合縣法院共同完成矛盾糾紛的化解。

3. 構建專職調解隊伍

為了有效解決當前縣法院司法資源匱乏的問題，深化多元化糾紛解決機制改革工作，其需要積極建立起專職調解員隊伍。一方面，縣法院可以通過組織內部具有較高核心素養與業務能力的工作人員加入到專職調解員隊伍當中，專門負責訴前調解工作，如果調解無果，再由立案庭負責為各業務庭室進行案件分流。另一方面，其可以通過積極利用現有的律師資源，在保障其身份中立的基礎上，加入到矛盾糾紛案件的調解工作中，進而有效擴大調解隊伍規模。縣級法院本身也需要積極重視對調解員、法官等人員的業務培訓，通過定期組織其參與相關專業培訓和再教育，并在主動加強與其他各級法院之間溝通交流下，鼓勵人員之間相互學習，進而使其可以有效提升自身業務能力與政治素養，為縣法院推進多元化糾紛解決機制改革提供充足的人才支持 。

（四） 應明確內部流程分工

縣法院在大力推進多元糾紛機制改革時還需要保障內部分工的職業化，始終堅定不移地貫徹落實專人專崗原則，由專業的調解員和法官負責完成指導人民調解工作。縣法院需要繼續保留專職調解法官職位，同時積極幫助其他法官及法官助理做好職業規劃工作，并敦促其可以通過利用互聯網等多種途徑與渠道盡可能多地汲取心理學、社會學、法學等眾多特性化知識，培養和提高自身的調解能力、協商技能。

五、結語

在十九大當中我黨再次強調了依法治國的重要性，要求在新時期下完成建設法治型國家的重要目標，對繼續深化司法改革予以了高度關注。作為踐行我國司法改革最為重要的主體之一，基層法院主要負責完成依法審理各類糾紛案件，確保案件審理的公平、公正，進而有效維護人民群眾的合法權益不受侵害。針對當前其在多元化糾紛解決機制改革中存在的司法資源不足、糾紛應對路徑單一等問題，本文認為縣法院應當主動立足自身實際，在切實結合最高法院以及我國相關法律要求下，通過靈活運用建立巡回法庭、構建特邀調解組織等方式，有效擴展解紛路徑，進而達到深化縣法院多元糾紛解決機制改革的目的。

注釋：

閉克武.論多元化糾紛解決機制在農村山區之建構——以廣西鳳山縣人民法院實踐為例.法制與經濟.2017（2）.14-17.

王四新、沈成燕、劉萬能.論法院在多元化糾紛解決機制中的功能定位.法制與經濟.2017（2）.148-150.

龍飛.論國家治理視角下我國多元化糾紛解決機制建設.法律適用.2015（7）.2-12.

侯麗.多元化糾紛解決機制下法院調解之法理研究.中國政法大學.2010.

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