深化依法治國實踐的理論意蘊與重要舉措

錢格祥

摘要全面依法治國是新時代中國特色主義思想的內涵與基本方略之一，是發展社會主義民主政治的重要方面。深化依法治國實踐的核心要點是堅持黨的領導，堅持依憲治國，堅持抓住“關鍵少數”。深化依法治國的重點舉措是：提高立法質量，建設法治政府，提高司法公信力，提高普法水平。

關鍵詞依法治國 立法 執法 普法 司法

黨的十九大報告對于法治方面的論斷，既歸納概括了黨的十八大以來法治建設的重要成就，保持了法治建設方略的連續性和前瞻性，又針對法治建設的現狀提出了新觀點新舉措。

一、深化依法治國實踐的重大意義

（一）法治是人民日益增長的美好生活需要之一

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生了變化，十九大報告指出，人民對法治、正義、公平等的要求日益提高，是人民追求高質量幸福生活的需要之一。法治能保護人的財產、自由和生命，根據世界正義工程指數可以看出，凡是法治指數高的國家和地區，人均國民收入也高。從我國東部、中部、西部地區來看，東南沿海地區法治化程度較高，官員們依法辦事的能力強，市場經濟的發育度就越高，經濟社會的活力就越大。

（二）法治是社會主義現代化具體目標之一

十九大報告在“三步走”的基礎上分兩階段來規劃社會主義現代化國家新征程：在從二〇二〇年到二〇三五年的第一階段，目標是基本實現社會主義現代化。法治方面的目標要求是“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”。在從20三五年到本世紀中葉的第二階段，目標是建成社會主義現代化強國，實現國家治理體系和治理能力的現代化。雖然沒有明確提到法治方面的具體要求，但是法治建設作為政治文明的重要內容，作為治理領域的重要方面，確是現代化的應有之義。從世界近現代史看，那些崛起的大國沒有一個沒走上法治化的道路；從當今世界發達國家的情況來看，沒有一個發達國家不是法治國家。

（三）全面依法治國是新時代中國特色社會主義思想的內涵之一

十九大報告明確指出建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是法治建設方面的總目標，全面依法治國的法治思想無疑是新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。中國特色社會主義法治體系不同于傳統中國的社會治理體系，也不同于西方國家的法治體系，就中國的國情和執政黨的黨情而言，它的體系范圍至少應包括法律規范、法治實施、法治監督、法治保障、黨內法規等。關于何為社會主義法治國家，中國法學會副會長徐顯明教授認為其主要指標是“良法體系完備、法律一體遵循、司法職權獨立、權力制約有效、人權保障可靠、法律服務業發達、法學教育成熟、法治信仰普遍建立。”

（四）全面依法治國是新時代中國特色社會主義思想的基本方略之一

十九大報告指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，發展中國特色社會主義法治理論。”全面依法治國思想貫穿于新時代中國特色社會主義基本方略的十四項工作中，堅持以人民為中心，要求人民民主制度化法治化；堅持全面深化改革，要求改革不能脫離法治的軌道；堅持新發展理念，要求法治思維貫穿始終；堅持社會主義核心價值觀，法治價值蘊含其中；堅持保障和改善民生，正義公平不可或缺；堅持人與自然共生，要求法治保障綠色；堅持總體國家安全觀，要求善用法治方式；堅持黨對軍隊的絕對領導，要求提高軍隊與國防建設的法治化水平；堅持“一國兩制”與國家統一，要求依照憲法和基本法辦事；堅持構建人類命運共同體，倡導法治天下。全面依法治國的中國特色主要體現在兩個方面：一是依法治國與以德治國相結合。習近平總書記在主持中央政治局第37次學習時說，“法律是準繩，道德是基石；法律是成文的道德，道德是內心的法律。”美國法學家龐德也認為，“中國在尋求現代化的法律制度時不必放棄自己的遺產。”既要強化道德對法治的支撐作用，也要運用法治手段解決道德領域突出問題。需要指出的是以德治國的“德”不再是儒家的德治模式“德政與教化并用”，而是江澤民同志強調的“適應社會主義市場經濟的社會主義思想道德體系”。我們需知曉：“剛性的法律可以實現社會分配的形式公平，而柔性的德治可以使社會分配滿足實質公平的要求。”二是依法治國和依規治黨相統一。全面從嚴治黨要高于依法治國，“依法治國提供的是一個社會的底線秩序，也就是法治秩序。但是全面從嚴治黨不僅要滿足法治秩序的這些要求，更重要的是它必須滿足社會秩序、政治秩序的要求”。

二、深化依法治國實踐的核心要點

（一）堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一

中國特色社會主義政治發展的必然要求三者有機統一，黨的領導是根本保證，因為黨是唯一的執政黨，黨是領導一切的，黨的宗旨是為人民服務的；人民當家作主是我國特色民主決定的，人民是國家和社會的主人：依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，三者統一于中國特色社會主義實踐。為了加強對法治中國建設的統一領導，從頂層設計和組織保障角度考慮，十九大決定成立中央全面依法治國領導小組，全面統籌國家法制與黨內法規、國家法制與民族自治、中央立法與地方立法，保障人民群眾的合法的權利和利益。

（二）加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作

世界范圍內合憲性審查機制無外乎以下幾種：以英國和一些社會主義國家為代表的權力機關審查制，以美國、日本為代表的司法機關審查制，以德國、俄羅斯為代表的憲法法院審查制，以法國為代表的憲法委員會審查制。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是人民行使權力的代表機關，同時，各級人大黨委接受同級黨委領導。發揮最高權力機關及其常設機關在合憲性審查工作中的主導作用，是符合國情的，1993年修憲時，針對在《憲法》第70條中增加規定全國人大設立憲法監督委員會的建議，中共中央指出：“根據憲法第七十條的規定，全國人大可以設立專門委員會性質的憲法監督委員會，憲法可以不再作規定。”

（三）深化依法治國實踐要牢牢抓住“關鍵少數”

人民群眾是依法治國的主體，各級黨組織和黨員干部是“關鍵少數”。黨章等黨內法規要求任何黨組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法，憲法也規定，一切政黨和個人都不得違反憲法法律的規定。黨員是具有先進性和純潔性的社會成員，各級黨組織是由黨員組成的，因此，全黨上下必須模范信法尊法、守法用法，要增強依法執政本領，拋棄過去那種不符合法治精神的運動思維和人治方式。姜明安教授指出，“能否實現依法治國、建設法治國家的目標，黨政一把手是否真心實意推進法治建設是關鍵。必須通過激勵和制約雙重機制或其他措施促進各級黨政一把手積極履行法治建設“第一責任人”的職責。”

三、深化依法治國實踐的重要舉措

（一）加強立法質量建設

來自九章研究所2015年的數據顯示，“現行有效的252部法律中，共有16556個法律條文。在“裁判文書網”上已公開1150萬份裁判文書中，8924條現行有效的法律條文從未被引用，約占全部條數的54%。”在法官們經常發出“無法可依”的慨嘆的同時，卻有超過一半的現行法條未被任何裁判文書引用，因此推進立法工作，必須尊重客觀規律，開門立法。立法工作是一項系統工程，必須依法有序展開。十九大報告提出以下重要立法任務：健全國家安全體系，加強國家安全法治保障；建立綠色生產和消費的法律制度，通過制定法律來引導、規制綠色低碳循環發展的經濟體系，通過制定法律來倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式；推進反腐敗國家立法，在立法內容上，按照系統性原則構建從預防、教育到懲治的全鏈條法律制度；制定國家監察法，深化國家監察體制改革，組建從中央到地方的各級監察委員會。

（二）提升依法行政水平

在堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進過程中，依法治國是前提和引領，依法行政是關鍵和重點。從行政體制機制上看，圍繞法治政府和服務型政府建設，科學設置機構，嚴格限定權力；從行政職能轉變來看，當前要繼續深化行政審批“放管服”改革，提高政府公信力和執行力；從行政主體來看，要提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力。

（三）增加司法公信力

黨的十八大以來，司法改革取得了突破性進展。通過審判監督程序依法糾正了34件重大冤假錯案，涉及54名當事人；2013年至2016年，各級法院依法宣告3718名被告人無罪，確保無罪的人不受刑事追究。完善獨任法官、合議庭辦案責任制，取消案件請示、審批制度，建立法官懲戒制度，司法責任制得到真正建立和落實：實行法官員額制，建立法官遴選制度，院庭長親自帶頭辦案，優秀法律人才向辦案一線流動趨勢明顯，司法隊伍素質能力得到顯著增強；加強職業保障和人財物管理，司法職業保障政策得到有效落實，司法職業尊榮感得到極大提升。以審判為中心的訴訟制度改革，順應了司法規律，樹立了司法權威；司法公開倒逼司法公正，不僅保障了當事人權益，維護了社會公眾的知情權，也對司法機關和司法人員起到不可替代的監督作用。十九大以后，遵循司法規律和特點，重點搞好司法體制綜合配套改革和司法責任制，讓人民群感受到更多的公平和正義。

（四）提高全民普法深度

法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。由于受傳統中國“熟人社會”和兩千年人治社會的影響，“清官情節”和“熟人好辦事”的觀念深入廣大民眾的心田，因此，建設現代法治社會，開展法治宣傳教育不僅勢在必行，而且還要擺脫過去那種走過場的局面。首先，要通過各種途徑強化領導干部的法治觀念和依法辦事的水平，只有黨政干部、國家機關嚴格守法、依法行政、公正司法，人民群眾才會相信法治，遵守法治。建立“誰執法誰普法”的責任制初衷是好的，但要加強執法機關專門普法人才隊伍建設。其次，要加強普法講師團、普法志愿者隊伍建設，把事業單位、企業、學校、律師事務所等普法師資資源集合起來，形成合力。最后，提高普法的針對性與科學性。把法治教育納入精神文明創建內容和義務教育的范疇，普法的內容也要精心選擇，比如培養公民的法治精神，國務院法制辦副主任甘藏春認為，主要是培養公民的契約精神、規則意識和尊法習慣。