從“立法”角度看我國煤炭職業病防治之現狀

摘 要 近年來，江蘇“銦”中毒、“開胸驗肺”等由職業病所引發的事件不斷成為社會輿論的熱點議題，然而其處理結果往往令人扼腕惋惜——“無藥可救、無醫可療”仿佛成為了職業病的“合作伙伴”……這提示我們，要想在煤炭職業病防治領域有所發展、有所突破，要想讓千萬煤炭職工的身體健康得到更好的保障，免除他們的后顧之憂，我們應該從不同角度、多方面來探究我國在煤炭職業病防治方面所存在的漏洞和不足，并針對問題提出相應的解決措施，做到未雨綢繆、防患于未然。本文從立法角度對我國煤炭職業病防治現狀進行分析，旨在為進一步的解決該領域目前存在的問題奠定基礎。

關鍵詞 煤炭職業病 防治 立法

作者簡介：張宇新，北方工業大學法律系本科學生，北方工業大學模擬法庭負責人。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.070

我國作為當今世界煤炭需求大國，從業人員多，“塵肺病”是煤炭職業病之一，咳痰、胸痛、呼吸困難等癥狀給患者帶來身體和精神的痛苦。防治煤炭職業病，重在“防治”，國家對此非常重視，2002年就制定了《職業病防治法》，然在，在實踐中執法形勢不容樂觀。有如人生病，關鍵在找到病因，才能對癥下藥，下面我們就從立法和執法兩個角度談談我國煤炭職業病防治的現狀。

在立法方面可以從三個角度來探討，即煤炭職業病防治法學理論基礎的角度、權利救濟的角度、《職業病防治法》修訂歷程的角度。

一、從煤炭職業病防治法學理論基礎的角度來看，煤炭職業病防治現狀、存在的問題如下

（一）現狀

目前煤炭職業病防治涉及到多項法律的規制，在《憲法》、《民法》、《勞動法》、《職業病防治法》等法律條文中，都能找到與煤炭職業病防治有關的法學理論。主要有：

1.人權保護理論

這里所說的人權主要指生命健康權和勞動權。生命健康權不僅是國際公認的基本人權、 是每一個公民最首要的權利，也是享受其他權利的基礎。對于勞動者而言，生命健康權是最首要應當得到保障的權利。作為煤炭行業的勞動者，面臨著嚴苛的工作環境以及各類危險因素，較大部分行業而言受到更多的威脅因素，因此急需對其生命健康權進行保障與防護，為其提供充足的防治手段，保障其工作環境。同時勞動權也是人權的組成部分，是勞動者的基本人權，立法中對于勞動者權利保護的規定也在逐漸增多。

2.保護勞動者原則

保護勞動者原則不僅作為立法目的出現在了《勞動法》第一條，更作為公民的基本權利和義務之一被寫進了憲法。足見保護勞動者的重要性。

3.權利保障原則

我國社會保障法基本原則中的首要內容即為權利保障原則，將獲得保障視為公民的基本權利以及國家的基本義務。對于勞動者而言，權利保障原則的主要體現是《社會保險法》當中的基本醫療保險與工傷保險，例如，第二十三條規定的：“職工應當參加職工基本醫療保險，由用人單位和職工按照國家規定共同繳納基本醫療保險費。”以及第三十六條規定的：“職工因工作原因受到事故傷害或者患職業病，且經工傷認定的，享受工傷保險待遇；其中，經勞動能力鑒定喪失勞動能力的，享受傷殘待遇。

4.權利與義務相一致理論

權利與義務相一致原則是《民法》中的基本原則，在我國《憲法》第二章當中對此也有體現。對于勞動者而言，每一個勞動者都在承擔著相應的勞動義務同時享有一定的權利，例如，勞動者在付出了勞動，履行了自身的義務的同時，理應獲得法律對其所享有的生命權、健康權以及勞動權等法定權利的保護。

（二）問題

權利與義務相一致理論體現不充分。雖然權利與義務相一致原則一直作為憲法中規定的公民的基本權利和義務而出現，意在強調某一主體所享有的權利與其應付的義務呈對應關系。但是在與職業病防治聯系更加直接的《勞動法》、《職業病防治法》中對于這種對應關系體現較少。《勞動法》總則部分明確寫出了立法目的：“用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。”但在分則部分更多的規定了勞動者作為主體所應享有的權利，而對于其所應履行的勞動義務規定較少也較為籠統，無法做到權利和義務相一致。同樣，在《職業病防治法》中，更多的規定是對于勞動者享有的職業衛生防護權利的細化，也無法體現出權利和義務相一致理論。

二、從權利救濟的角度來看煤炭職業病防治現狀、存在的問題如下

（二）現狀

自改革開放以來，我國的職業病防治立法有了更立體、更全面和更系統的發展。職業病患者的檢查、診斷、康復等權利得到了更好的保障。《工商保險條例》于2004年施行，并于2010年被修訂，進一步明確了職業病工人的工商認定程序和工商待遇計算標準。2002年《職業病防治法》專門規定了職業病工人在工傷保險待遇之外仍可向用人單位主張民事權利。2011年《社會保險法》規定了工傷保險待遇先行支付辦法，對用人單位未依法繳納工傷保險費且拒絕支付工商保險待遇的，由工商保險基金先行支付，并由社保經辦機構向用人單位追繳。可見對于職業病患者的權利救濟規定不斷完善，救濟保障愈加受到政府的重視。

（二）問題

一是缺乏切實可行的救濟機制來保障救濟權利。雖然在《職業病防治法》、《勞動法》中保護職業病患者權利的規定不斷細化，但是，由于市場經濟飛速發展，GDP增速、財政稅收等側重體現經濟發展的指標被作為衡量政績的主要因素。尤其是以煤炭的采掘、冶煉及化工產業為主要財政收入的地方政府，為了突出煤炭給地方財政帶來的利益，忽視了煤炭行業勞動者在生產過程中身體健康受到的傷害。因此對于相關法律規定的勞動者在患職業病后應該享有的治療、康復、賠償的權利則更加漠視。缺乏一套行之有效的權利保障機制來維護職業病患者的法定權利。比如，政府財政預算中并沒有職業患者的賠償金或者救濟金的預算費用。或者并沒有結合本地區實際情況出臺相關行政法規或規定來進一步指明救濟責任主體，使得法條中的規定被架空，造成患者“有法不可依”的局面出現。

二是職業病危害評估機制缺乏效力。《職業病防治法》第15條規定：新建、擴建……可能產生職業病危害的，建設單位在可行性論證階段應當向衛生行政部門提交職業病危害預估評價報告……未提交預評價報告或者未經衛生行政部門審核同意的，有關部門不得批準建設項目。但是，此條以及本法其他部分并沒有對“可能產生職業病危害做進一步的闡釋，使得本應成為最經濟、最有效的職業病源頭控制措施形同虛設，很多可能產生職業病危害的項目有了“可乘之機”根本不經過衛生行政部門審批。衛生部門的監督作用無法發揮，給后續職業并防治工作加大了難度和成本。

三、從《職業病防治法》修訂歷程的角度來看，炭職業病防治現狀、存在的問題如下

（一）現狀

《職業病防治法》的修訂經歷了2011年6月、10月、12月全國人大常委會召開的第二十一次、第二十三次和第二十四次會議進行審議。在第三次審議結果的基礎上又進行了多處修改，最終形成了2011年12 月31日發布施行的《職業病防治法（修正案）》。在修訂過程中，國家層面的職業衛生監督管理分工得到了明確，國家安監總局的監管主體身份得到了確認，用人單位及其負責人的責任主體身份得到了確認，其保障勞動者職業健康所負義務相應增加，職業病診斷和治理的程序得到不斷改善， 根據《勞動法》無法判定患者與用人單位的勞動關系時，職業病患者將獲得民政救濟。可見，在《職業病防治法》四次修訂歷程中，保護勞動者原則不斷得到強化，勞動者在患病后獲得救濟的機會和途徑得到了更有力的保證。

（二）問題

一是多方保障主體之間銜接不緊密。雖然《職業病防治法》經過了四次審議和修訂，加強了對于職業病患者的保護和救濟。但是對職業病保障主體的規定還是較為單一。《職業病防治法》第五十五條第一項規定：“醫療衛生機構發現疑似職業病病人時，應當告知勞動者本人并及時通知用人單位。”第三項規定：“疑似職業病病人在診斷、醫學觀察期間的費用，由用人單位承擔。”第五十六條第一款規定：“第五十六條 用人單位應當保障職業病病人依法享受國家規定的職業病待遇。”第五十七條規定：“職業病病人的診療、康復費用，傷殘以及喪失勞動能力的職業病病人的社會保障，按照國家有關工傷保險的規定執行。”可見，目前對于職業病患者的經濟保障主要來源是用人單位和工商保險，但是第五十五條規定的“疑似”界限十分模糊，這就容易加大用人單位對于個別患者的經濟支出。且在確診后，患者的社會保障由工傷保險來承擔，但根據險種、限額的不同，患者所獲得的保障金額也不同，如果工商保險部族以支付其治療康復費用，還有何種辦法可以保障其獲得救濟的權利？本法及修正案中并無具體規定。

由此可見，目前《職業病防治法》還存在漏洞，可能導致勞動者在患病后出現救濟上的“權力真空”。

二是監管主體的權力不夠細化。雖然在四次修訂過程中國家安監總局和地方工作場所職業衛生監督管理部門的監管主體地位，但是對于其具體有何種監督管理的權力規定并不細化，只是粗淺的對其職權范圍和工作性質做了規定。例如，《職業病防治法》第九條規定：國務院有關部門在各自的職責范圍內負責職業病防治的有關監督管理工作，第十二條規定：國務院衛生行政部門應當組織開展重點職業病監測和專項調查，對職業健康風險進行評估，為制定職業衛生標準和職業病防治政策提供科學依據。縣級以上地方人民政府衛生行政部門應當定期對本行政區域的職業病防治情況進行統計和調查分析。諸如此類的法條還有很多，在此不再逐一列舉。

注釋：

艾振玉.職工生命健康權在職業病立法當中的地位初探.中國事業衛生管理.1993（12）.

黃樂平、葉明欣.職業病法律制度研究.北京：法律出版社.2013.25-29.