區域協同創新治理研究
——以三門峽為例

武海波

（三門峽市城鄉規劃中心 河南三門峽 472000）

1 區域治理體系現狀

1.1 行政區劃分割問題突出

當前，“西安-三門峽-洛陽”走廊、三門峽所處的黃河金三角、以及三門峽市區域內的靈寶、澠池、義馬等縣市，長期以來形成城際矛盾和區域內耗，當前仍然是注重競爭、缺乏合作的區域治理關系，空間關系割裂。目前三門峽與周邊城市，行政區各自為政、垂直式行政與管理，缺乏同級城鎮之間的橫向經濟聯動與協調機制，在重大基礎設施、交通、資源開發、產業結構方面均存在矛盾和沖突。

1.2 區域職能缺位

城市體量不足，導致在都市區層面治理體系的失靈。三門峽缺乏帶

動義馬、澠池和靈寶的能力，這種小馬拉大車的現象導致都市區層面功能和空間的割裂。

1.3 傳統文化淡化

改革開放以來，中國城市治理長期以追求經濟發展為主，對社會文化形成了很大沖擊。三門峽所在的區域，原本是黃河流域上華夏文化起源，但由于城市治理過度偏重經濟領域，造成傳統文化的斷層和淡化。三門峽以及區域的西安、洛陽、鄭州、長治、臨汾等，都是黃河流域的華夏文明發祥地，具有相似的歷史文化、和豐富的遺產資源。未來隨著區域一體化的推進，區域協同治理需要建立在共同的歷史文化基因基礎上。

2 區域協同治理理念

2.1 首輪經濟全球化推動區域協同治理的探索

三門峽走出區域競爭、推動創新要素自有流動、共建共享區域創新體系，必須要打破行政區劃的壁壘，走區域協同的創新治理道路。區域協同治理：是指區域中多個地方政府部門聯合私營部門、第三方組織、包括公民個體等非政府主體，在不影響中央政府最終調停權力的范圍內，運用博弈、協商、合作等手段，共同協調管理區域性公共事務的各種合作方式的總和。區域協同治理，針對地方政府和區域是一個不斷完善、動態生長的過程，最終形成區域發展的多元主體復合治理模式。

2.2 協同治理目標

尊重各地自主發展權，是未來創新走廊區域政府協同治理的基礎。尊重自主發展權并不是各地政策完全一致，而是在承認政策差異的基礎上，開展政策協調。消除行政壁壘，創造公平競爭的發展環境。實現“一帶一路”經濟帶要素的自由流動。區域協同治理體系制度化、法制化，構建富有活力、更加開放、更加有效的協同治理環境。

2.3 協同治理策略

三門峽的發展需要走與周邊競爭的關系中，進入區域協調治理。與周邊城市的合作關系，從黃河金三角向“西-三-洛”創新發展走廊拓展，加入國家“一帶一路”的戰略格局的行列中。我國東部地區，地方政府之間已經探索出幾個典型的區域政府合作的模式有：泛珠三角區域的松散協作模式，環渤海區域以論壇為平臺的模式，廣西北部灣經濟區開放式國內外合作模式，長三角區域政府協同治理模式。

3 “3+4”協同的創新治理體系

3.1 建設“3+4”體系的區域治理聯席制度和工作框架

秉承區域合作的發展理念，在西三洛走廊和黃河金三角地區構建“3+4”的區域治理合作體系。從區域管理、文化旅游、科研教育等多個方面，探索區域治理新路徑。“3”指西三洛走廊的西安、三門峽和洛陽。“4”指黃河金三角的三門峽、運城、渭南和臨汾。

圖1

3.2 “3+4”協同治理模式

區域合作是一個循序漸進的過程，三門峽需要立足“一帶一路”的國家戰略格局，從項目-專題-專項-體系的動態發展的協同治理道路。未來三門峽需要積極探索區域協同治理，在區域合作中謀求互利共贏，提升區域綜合實力。實現創新走廊區域合作與絲綢之路沿線國際合作聯動發展的思路，以論壇為平臺，獲得更廣泛的關注，如以絲路文明復興、黃河流域的天鵝之城的生態保護等論。從項目引導、部門合作，逐步強化制度建設、完善共組機制，力爭實現“西-三-洛”創新走廊的區域創新協作格局。

3.3 協同治理策略

①建設區域智能網絡信息一體化設施“城鄉中樞神經系統”，實現區域智慧創新治理的精細化管理、精準化施策。②打造區域專業增長極，通過區域協同治理體系積極融入“西-三-洛”創新走廊區域基礎設施的一體化建設。

4 都市區創新治理體系構建

4.1 規劃協同

明確區域內山西、陜西、河南三省交界處的市縣產業優勢，發展趨勢，構建小區域協同發展區，遵循市場經濟規律，打破行政體制障礙，大膽創新，促進市場統一開放，努力探索跨省交界地區合作發展有效途徑，實現區域合作水平和層次的跨越，推動欠發達地區轉型發展，打破行政空間壁壘，打造省際交界地區協調發展試驗區，實現市縣產業、功能互補，經濟共同發展。原則：①基于科教資源，聚焦創新生態打造“跨區域科技創新廊道”。依托高校、院所、重點研發平臺，打造原創技術、人才的輻射源。②基于產業個性，聚焦產業生態打造“高技術產業發展廊道”。基于實力雄厚企業，以及企業技術中心，以企業聚要素、育產業。③基于區位優勢，鏈接承載打造“高新產業發展廊道”。圍繞人才的技術、項目中試及產業化，育生態，聚產業。具體措施：根據山西、陜西、河南三省交界處的縣市空間、資源優勢，對區域發展定位進行梳理，打造區域科技創新聯動區，形成原材料——產品粗加工——產品精加工——物流的良性循環，共同構建次區域協同發展，對接“一帶一路”發展戰略。

4.2 管理協同

4.2.1 構建都市區空間管理體系

圖2

4.2.2 打造都市區協同治理的管理平臺

構建規劃信息數據平臺，供今后各部門規劃審批查詢和部門協商的規劃管理平臺，實現各個部門統一的信息化管理。制定多部門規劃銜接一致、聯動實施的管理協調機制，簡化項目審批流程。

4.2.3 構建規劃協同的空間規劃體系

①籌建設公共信息平臺：充分依托已有的數字城市、智慧城市系統以及在國土、規劃、發改與環保等各級各部門現存數據庫的基礎上，通過“提升已有、創建未有、鏈接所有”的方針，建設由一個公共信息主平臺和多部門子平臺構成的“1+X”公共管理信息平臺。②協調各個子系統的運作方式：各規劃編制部門子系統均具有公共信息平臺基礎數據的訪問接口和一個自身規劃編制與業務辦公的子平臺，可通過接口直接獲取規劃基礎數據，并在權限范圍內對其他子系統上傳的相關信息進行訪問查詢，實時地將規劃編制、審批、項目選址與審批、土地儲備、土地報批、環保監測和評價等信息錄入數據庫，供其他部門調用，真正實現各部門之間的信息聯動。③實現“一張圖”管理模式：將“多規”涉及的用地邊界、空間信息、建設項目等多元化信息統一到“一張圖”，利用信息化手段，將“一張圖”成果通過公共管理信息平臺展現出來，在各業務部門中落實控制紅線，并為后續聯合辦公提供可能性。

4.3 實施協同

4.3.1 市縣聯動

成立規劃審查委員會，由發展改革委員會統一編制國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃，將編制成果數據上傳至信息中心搭建平臺。三門峽市級規劃部門與縣級規劃部門從信息技術平臺獲取規劃需要的相關基礎數據及發改委編制的規劃成果，分別就自己權限內的規劃工作進行開展，同時同級部門與上下級部門在信息平臺實現信息共享。市縣規劃部門各自相關的規劃成果編制完畢后需上傳至信息平臺，便于規劃審批委員會審查及提出意見，以進行下一輪修改，同時同級部門可以獲取同一區域規劃成果，實現無縫對接。

4.3.2 重大項目選址

建設項目選址與“多規合一”控制線有沖突的，項目建設單位可向管理部門提出控制線修改申請：①經規劃審議聯席會議審查，如認定不符合控制線修改條件的，告知項目業主單位另行選址；②如認定符合控制線修改條件的，由多規合一辦公室或控制線管理部門組織聯合審查，協調后，報本級人民政府審批。與“多規合一”控制線無沖突的，簡化流程、并聯審批。

5 結束語

綜上所述，開展區域協同創新治理研究工作，對于推動區域經濟的進步與發展具有十分重要的意義。因此，一定要采取有效的措施，做好區域協同創新治理研究與實施相關工作。