新人口紅利，能否改變實施60年的戶籍制度？

┃熊平平 高頔

在過去一年里，一場“人才爭奪戰(zhàn)”正在中國的城市之間上演。

2017年2月，湖北武漢打響了城市爭奪人才的第一槍，此后成都、南京、鄭州、長沙、西安、廣州、珠海、蘇州、天津等城市紛紛加入。今年以來，向來控制人口的北京與上海也出臺了各自的人才政策。

這場“人才爭奪戰(zhàn)”中，各城市不約而同地對具有大專及以上學歷者實施零門檻落戶政策，與過去封閉的戶籍制度截然不同，此刻各城市打開大門迎人才，西安市各公安局甚至在火車站駐點留人。

粗略梳理，全國目前約有25個省市出臺了人才政策，主要集中在省會城市或區(qū)域中心城市，多為二線城市，此外還包括一些發(fā)展較好的三四線城市。

爭搶人才現(xiàn)象的背后，是一條共同的邏輯線：在新舊動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下，各城市急需具有新產(chǎn)業(yè)發(fā)展素質(zhì)的人力資源，城市主政官員認識到：人才、創(chuàng)新是未來地方經(jīng)濟發(fā)展的重要動力來源。

同時，“人才爭奪戰(zhàn)”對實行了60年的戶籍制度已經(jīng)產(chǎn)生沖擊，一定程度上給予了具備大專及以上學歷擁有者自由流動權(quán)。但仍需要看到，現(xiàn)有的“人才”界定標準，仍未賦予數(shù)億農(nóng)民工扎根大城市的權(quán)利。

城市發(fā)展換擋

事實上，各城市一直都有人才引進政策。中組部人才局原副巡視員胡建華曾撰文指出，改革開放初期就出現(xiàn)過“人才爭奪戰(zhàn)”，首先是內(nèi)陸地區(qū)人才被特區(qū)搶走，當時許多人“黨籍不要，工資不要，組織關(guān)系不要”，拋棄一切奔向特區(qū)。20世紀90年代，東部沿海地區(qū)開始出臺人才吸引政策，“孔雀東南飛”成為趨勢。

但始發(fā)于2017年的這輪人才爭奪涉及全國各地，熱度空前，為什么？

武漢市招才局綜合服務(wù)處處長何慧超這樣回答：“迎接中國第二波人口紅利，優(yōu)化武漢人口結(jié)構(gòu)。”

“第二波人口紅利”成為多地主政官員闡述人才新政時的主要動因。目前中國經(jīng)濟正處于增速換擋期，與20世紀八九十年代依賴廉價勞動力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)不同，當前各主要城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更多轉(zhuǎn)向資本密集和技術(shù)密集型。而各地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級普遍面臨人才短缺的困擾。

比如，2018年武漢正在推進存儲器、網(wǎng)絡(luò)安全人才與創(chuàng)新、新能源和智能網(wǎng)聯(lián)汽車、航天業(yè)四大國家級新基地建設(shè)。何慧超解釋，武漢要與其他城市形成錯位競爭，“挖掘自身資源稟賦引進產(chǎn)業(yè)所需要的人才”。

在北京一家互聯(lián)網(wǎng)公司工作兩年后，馮蕾選擇回到武漢發(fā)展。她告訴記者，在找工作時，自己在北京的工作經(jīng)歷已經(jīng)成為武漢企業(yè)關(guān)注的重點，“盡管我不是在北京最知名的互聯(lián)網(wǎng)公司工作，但面試官還是會詢問很多細節(jié)”。入職后，公司給她的工作量常常是她在北京時的三倍，她以此來說明“武漢的互聯(lián)網(wǎng)人才還是很稀缺的”。

無論作為生產(chǎn)者還是消費者，人口都是維持城市活力基礎(chǔ)要素。人才被引進后將帶動住房及相關(guān)消費，也是地方政府出臺政策的預(yù)期之一。有市委書記在向下屬解釋人才政策時表示，“100萬大學生落戶，未來就是50萬個家庭，就是50萬套房子，50萬輛車子。”

國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所政策研究室主任張本波分析，這一現(xiàn)象預(yù)示著各城市對人口的認識將發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。“在當前的生產(chǎn)力水平下，人口已經(jīng)成為一種戰(zhàn)略資源而不是發(fā)展的負擔，未來城市之間將不僅僅局限于人才的爭奪，而是擴展到人口的競爭。”

為了能夠留住大學生，武漢市招才局青年人才處主任科員秦磊告訴記者，在人才政策出臺前，他們分別就大學生的戶籍、薪酬、安居、服務(wù)四個方面進行調(diào)研，了解大學生需求，后來的政策亦是根據(jù)四份調(diào)研報告來制定。成都、南京、西安等城市與武漢類似，政策涵蓋戶籍、住房、創(chuàng)業(yè)各個方面。

其他城市的發(fā)展政策及效果也成為當?shù)貨Q策的重要參照。何慧超表示，武漢出臺人才政策前對深圳、東北、西安、天津等地的人才政策與發(fā)展現(xiàn)狀進行了評估借鑒。

中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦指出，地方競爭機制是中國過去30多年經(jīng)濟高速增長的秘訣之一。地區(qū)間會相互比較、競爭，競爭內(nèi)容包括招商引資、培育環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項目，并形成良性循環(huán)。在劉世錦看來，這是中國重要的制度優(yōu)勢。

爭搶人才是為了城市的未來，如何留住人則是接下來的挑戰(zhàn)。深圳市發(fā)改委社會發(fā)展處副處長董彧認為，僅憑借放寬戶籍政策難以留住人才。“人的流動會考慮經(jīng)濟、社會、自然和人文等因素，如果進行排列，戶籍因素未必能進入前五名。”

已經(jīng)有地方政府認識到，留住人的關(guān)鍵在于更豐富的就業(yè)機會。從2017年起，武漢開始發(fā)動校友資源招商引資。何慧超介紹，除小米、中誠信集團在漢建立第二總部外，恒大、融創(chuàng)等亦將產(chǎn)業(yè)布局在武漢。

能否提供充足的公共服務(wù)，也是能否留住人才的關(guān)鍵。記者了解到，武漢即將出臺的大學生留漢政策2.0版，主要針對后留漢時代人才的服務(wù)需求，比如增開幼兒園、兒科醫(yī)院等。

張本波建議，地方政府與其推出運動式和口號式的“搶人”政策，不如先把基礎(chǔ)性改革任務(wù)做實。當一座城市能夠優(yōu)先解決現(xiàn)有外來人口落戶問題、為常住人口提供穩(wěn)定生活的制度環(huán)境后，出臺大規(guī)模引進人才的優(yōu)惠政策才更合乎社會治理的邏輯。

深圳-東北啟示

深圳與東北構(gòu)成了時下中國經(jīng)濟的兩個樣本，它們也成為諸多城市發(fā)展的參考，構(gòu)成了這一輪人才政策出臺的背景。

1979年，深圳建市，居民多以務(wù)農(nóng)為生。據(jù)深圳統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，當時全市常住人口31.41萬人，生產(chǎn)總值1.96億元，一般公共財政預(yù)算收入1721萬元。此后近40年間深圳經(jīng)濟迅猛發(fā)展，由小漁村變?yōu)橐痪€大都市，至2017年，全市常住人口1252.83萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值2.24萬億元，一般公共預(yù)算收入3332.13億元。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副研究員顧嚴表示，深圳的發(fā)展經(jīng)驗改變了很多城市的發(fā)展理念，城市管理者們不再認為城市只有賣地一條發(fā)展路徑，而是看到了深圳的繁榮與人才、創(chuàng)新、人口聚集的深刻關(guān)系，而深圳開放性的公共政策、社會環(huán)境又是人口聚集的關(guān)鍵因素。

深圳市民中心

武漢雖被視為發(fā)起本輪“人才爭奪戰(zhàn)”的首座城市。但顧嚴介紹，實際上深圳在2015年就開始執(zhí)行《人才安居辦法》，對落戶大學畢業(yè)生發(fā)放租房補貼，標準為本科每人6000元、碩士每人9000元、博士每人1.2萬元。2016年，深圳大幅提高了補貼標準，本科、碩士、博士的補貼分別增加為1.5萬元、2.5萬元和3萬元。同時，對純學歷型人才落戶門檻放寬至大專及以上，對人才入戶量不設(shè)指標數(shù)量上限。

不斷放開的政策，體現(xiàn)在常住人口的增長上，自2015年起的3年里，深圳常住人口分別增加60萬、53萬和62萬，而此前的幾年間，年人口增量僅在8萬到15萬之間。

由于當前的戶籍附著了諸多城市公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、經(jīng)濟權(quán)利，獲取戶籍的難易程度成為人才選擇城市的重要參考依據(jù)。但由于數(shù)十年來，城市將戶籍視為一種社會管理、公共服務(wù)分配手段，過高估計給予外來勞動者戶籍的成本壓力，高門檻落戶指標成為常態(tài)。

但為何深圳可率先做到戶籍制度的低門檻，給予外來勞動者落戶的權(quán)利？

深圳是典型的移民城市，當前的1252.83萬人口中，常住戶籍人口為434.72萬人，常住非戶籍人口幾乎是前者的兩倍，為818.11萬人，人口倒掛現(xiàn)象持續(xù)存在。從2000年開始，深圳社會就開始討論，龐大的非戶籍人口應(yīng)當如何融入城市。

深圳市政策部門發(fā)現(xiàn)，龐大的非戶籍人口以農(nóng)業(yè)人口為主，其受教育程度偏低，以初中和初中以下為主，“最高峰的時候，接近八成（非戶籍人口的學歷）是初中和初中以下”。董彧稱，深圳希望通過戶籍制度改革，為這座城市選擇新的移民，以適應(yīng)這座城市的發(fā)展。對于深圳的戶籍改革，董彧稱之為“選擇性沉淀”。在深圳的落戶通道上，第一條是技術(shù)、技能型人才，全日制大專學歷及以上、中級職稱、高級工，皆采用核準制，只要符合條件即可落戶，不對其進行總量控制；第二條是對達不到第一條標準的特殊技能人才采用審批制，但不做剛性的總量控制；第三條是政策性落戶，包括軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置、投靠親屬等；第四條是積分落戶，對于沒有學歷的普通外來勞動者，通過對其合法就業(yè)、社保納稅年限等進行積分，采用審批制，每年有總量控制。

值得一提的是，深圳對無高學歷的普通農(nóng)民工實行更開放的政策，通過戶籍與培訓政策的雙重激勵，引導(dǎo)廣大外來務(wù)工人員走藍領(lǐng)及高級藍領(lǐng)的路線，以融入深圳。

2005年開始，深圳采取四級補貼，鼓勵外來務(wù)工人員提高技術(shù)技能水平。如果拿到相應(yīng)的技能證書，深圳政府提供培訓費用，并給予落戶。

清華大學政治學系教授張小勁表示，深圳已然是一線城市中最開放的一個，這種開放性讓深圳對外來人口有較大吸引力，“深圳作為一種成功經(jīng)驗，影響著其他城市，我們可以稱之為螃蟹效應(yīng)”。

董彧認為，人口的凈流入或流出和一座城市的經(jīng)濟繁榮一定是高度相關(guān)的，“太多教訓了，底特律汽車城是個明顯的例子。它的人口一旦大幅下降，就意味著其經(jīng)濟一定是大幅衰退的”。

這樣的例子還有我國的東北三省。近年來，東北三省經(jīng)濟下滑嚴重，同時出現(xiàn)了人口持續(xù)凈流出現(xiàn)象，這又加速了經(jīng)濟惡化，使之陷入惡性循環(huán)。

從歷史上看，東北三省一直都是人口流入地，由于石油、煤、鐵礦、森林等自然資源豐富，東北地區(qū)在20世紀30年代就從農(nóng)業(yè)社會進入工業(yè)社會，大量人口遷入。1949年以后的“一五”期間，東北的GDP和人口占比均達到了歷史高點，其中，GDP占比超過全國的十分之一，工業(yè)產(chǎn)值占21.3%，重工業(yè)占33.9%，人口占8%。但改革開放后，東北人口逐漸往河北、山東遷移，后在國企改革大背景下，大量工人流出，北京、長三角、珠三角成為最主要的流入地。

東北人口大量外遷集中于最近十年，遼寧省社科院發(fā)布的報告顯示，2000年第五次人口普查時東北三省人口凈流入36萬，到十年后的“六普”時，東北人口凈流出200萬。

現(xiàn)在各城市都擔心步東北的后塵，“政府再不作為，任由人才流失，城市沒了活力，這么多樓沒人住，怎么辦？”一位地方主政官員表示，“農(nóng)村空心化都是趨勢，城市也要擔心空心化了。”

倒逼戶籍制度松動

“搶人大戰(zhàn)”有力沖擊了已實行60年的戶籍制度。

1958年《戶口登記條例》的出臺標志著中國開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制，并形成了“城鄉(xiāng)二元”的基本體制結(jié)構(gòu)，將大量農(nóng)村資源低價格分配至城市，以推進工業(yè)化和城市化。

改革開放后，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的轉(zhuǎn)換邊界雖開始松動，但“農(nóng)轉(zhuǎn)非”仍受指標限制，直至1997年、1998年才開始有條件地允許辦理城鎮(zhèn)常住戶口。至2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，計劃指標管理正式取消。

沈陽市區(qū)

進入21世紀以后，新的變化悄然發(fā)生。2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知，明確了戶籍制度管理權(quán)歸屬中央，改變了地方主導(dǎo)戶籍改革的格局。

十八大后，國務(wù)院下發(fā)文件，要求全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，同時嚴格控制特大城市人口規(guī)模，以此拉開了戶籍制度走向開放的序幕。

中央希望盡快破解戶籍制度障礙，但地方積極性不高。有知情人士透露，“十八大文件起草時，中央就想把戶籍制度改革方案寫入文件，但遭到地方反對，因此被擱置，直至十八屆三中全會時，在中央的強力推動下，戶籍制度改革方案才被寫入全會公報。”

顧嚴感到意外，“沒想到戶改松動在四年后竟以二線城市‘搶人大戰(zhàn)’的方式實現(xiàn)，二三線城市紛紛放下身段、打開城門，給予大學生零門檻落戶政策”。

張小勁和他的博士生陳波的研究指出，戶籍的松動，一方面源于中國社會“劉易斯拐點”的到來，過去30年無限供給廉價勞動力的時代已經(jīng)結(jié)束，且中國的生育率持續(xù)下降、老齡化加劇，人力資本上升成必然。

另一方面，中國的地方債務(wù)總額據(jù)估計大約有40萬億元，而地方經(jīng)濟增長的乏力也和人口紅利的消失密切相關(guān)，地方對人口帶動產(chǎn)業(yè)、拉動消費的需求日益強烈。

2018年3月，國家發(fā)改委在關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知中再一次強調(diào)，要“深化‘人地錢掛鉤’配套政策”，在安排財政轉(zhuǎn)移支付和確定城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時綜合考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量等因素，這對地方政府也產(chǎn)生了激勵。

張本波表示，戶籍制度的一個改革方向是逐漸剝離附加在戶籍制度之上過多的其他功能，如基本公共服務(wù)等，但“戶口的‘含金量’越高，與基本公共服務(wù)剝離的難度也越高”，解決這一問題的關(guān)鍵，是盡快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在這一方面，戶籍改革還有很長的路要走。

多位專家表示，城市為了發(fā)展放寬戶籍政策，并給人才疊加福利，這是好事，說明城市管理者意識到人力資源的重要性，求賢若渴的城市一定比封閉的城市更有發(fā)展前途。

農(nóng)民工怎么辦？

各地激烈的“人才爭奪戰(zhàn)”，是否會加劇城市對低技能、低收入勞動者的排斥？

張本波表示了對當前“人才爭奪戰(zhàn)”的擔憂，這種政策可能蘊含的社會風險應(yīng)該引起重視，一是高強度的激勵政策，可能會突破“高端人才”和低技能人口之間利益分配的合理界限；二是高強度的人才引進，可能造成短時間內(nèi)公共服務(wù)資源的需求堆積和競爭；三是為常住人口提供宜居宜業(yè)的社會環(huán)境是政府的職責，不應(yīng)“重金招聘”，而應(yīng)該放手讓市場發(fā)揮作用。

當前，各大城市對受過高等教育或職業(yè)教育的勞動者實行零門檻落戶，并疊加其他公共服務(wù)，也就是說，受過專科及大學教育的人群在除了京滬外的其他城市的戶籍自由遷徙權(quán)已基本得到解決，但在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大城市的權(quán)利保障仍是問題。

城市化是衡量國家現(xiàn)代化發(fā)展的一個重要指標，世界上普遍認為健康的城市化率應(yīng)接近70%。據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年年末，中國在城鎮(zhèn)地區(qū)居住半年以上的人口占總?cè)丝诒戎亍Ｗ∪丝诔擎?zhèn)化率為58.52%。然而擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口占總?cè)丝诘谋戎亍獞艏丝诔擎?zhèn)化率卻明顯低于常住人口城鎮(zhèn)化率，2017年戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，差距高達16.17個百分點。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率低，反映了中國的城鎮(zhèn)化水平低，意味著有近3億人在城市工作居住，但并不能享有完全的公共服務(wù)。顧嚴說，“大量在城鎮(zhèn)工作和學習的非本地戶籍人口，盡管對城市發(fā)展建設(shè)作出了重要貢獻，但無法享有與戶籍人口一樣的權(quán)益。”保障非戶籍人口的城市權(quán)利、降低其落戶門檻是保障社會公平的重要舉措。

對此，國務(wù)院總理李克強在制定新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時要求，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%，提高當前較低的戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英表示，部分地方提高戶籍城鎮(zhèn)化率并沒有真正通過放低戶籍門檻或者增強農(nóng)民落戶意愿等形式，而是通過縣改市、縣改區(qū)這樣變更行政等級的形式來將當?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)村戶口變更為城市戶口。

“這種做法就是玩文字游戲，根本解決不了任何現(xiàn)實問題。”劉守英說，保障進城務(wù)工人員的城市權(quán)利，增強其落戶意愿，才是提高城鎮(zhèn)化率的意義所在。

針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，顧嚴指出存在“兩個不積極”：地方政府不積極、農(nóng)民不積極。“過高地估計農(nóng)民工落戶成本，是地方政府積極性不高的原因所在，而農(nóng)民積極性不高，則是因為一旦進城落戶，原本屬于他的農(nóng)村土地權(quán)利就會喪失。”

近期，國家發(fā)改委城鎮(zhèn)化規(guī)劃處處長相偉在清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院的一次論壇上指出，人才的最大特征就是高流動性，即使給戶籍也并不能固化他們的選擇，“城市真正應(yīng)該擁抱的是農(nóng)民工群體”，他們的流動性不高，進行一定培訓，他們的職業(yè)技能和素養(yǎng)就會提高，成為城市各行各業(yè)需要的產(chǎn)業(yè)工人或服務(wù)人員。

目前諸如北京、上海這樣的特大城市，對農(nóng)民工的接納度并不高，城市排斥機制仍然廣泛存在，而其他二三線城市雖不會大規(guī)模驅(qū)趕農(nóng)民工，但對其接納度仍然有限，基本公共服務(wù)與本地市民差距較大。

農(nóng)二代與農(nóng)一代差異問題成為多位學者呼吁城市改善公共政策的依據(jù)。農(nóng)一代能夠忍受年輕時在城市掙錢、住工棚、孩子在家留守、年老回村，但包括80后、90后在內(nèi)的農(nóng)二代，不再接受他們父母那樣的城市待遇，不再接受讓孩子留守農(nóng)村，他們會盡全力將孩子留在城市接受教育，保證家人團聚。

“農(nóng)二代如果不被城市接納，那中國未來的問題就會延伸到農(nóng)三代。”劉守英說。他呼吁，城市的公共政策切勿把農(nóng)二代當成局外人。

“十年前沒有人敢斷言深圳的體量可以和香港比肩。”董彧說，從深圳的經(jīng)驗來看，現(xiàn)在留下的人應(yīng)該和城市定位以及未來發(fā)展預(yù)期相匹配，如果二者脫節(jié)，一定會形成結(jié)構(gòu)性的失衡。

上海交通大學教授陸銘提醒，城市在鼓勵高端人才留下來的同時，也要讓低技能勞動者留下，否則極易扭曲城市的勞動力供給結(jié)構(gòu)。