世界主要軍事強國軍民融合機制模式、有益做法及啟迪

軍事科學院戰爭研究院 高東廣

高東廣

著名軍事戰略專家，研究員、博士生導師，國家安全政策委員會軍事專家，錢學森智庫高級專家，北方防務智庫首席戰略專家。出版軍事理論專著20部，發表文章300余篇，多部論證報告進入決策層，多次獲學術大獎。

全面考察世界一些發達國家軍民融合發展建設實踐可以發現，目前“融合”的主要特點是軍民兩用技術、標準等通用性方面越來越強、聚合點越來越多、融合度越來越高、融合面越來越寬，有利地拉動了地方經濟，促進了軍隊建設，實現了“雙向受益”。特別是美國、俄羅斯、日本包括以色列等國家根據自身國情新發展，結合軍事變革新動向，采取了切合自身實際的推進軍民融合建設實踐的路徑、模式和做法，制定了較為系統的法規。這些對我們在新時代進一步落實習總書記提出的更加關注軍民融合深度發展，實現富國強軍具有一定的借鑒價值。

一、世界主要軍事強國軍民融合建設模式

不同的國家采取了不同的模式。第一次世界大戰、第二次世界大戰期間，許多國家都處在戰爭狀態，整個國家機器都是為戰爭服務的，因此，主要體現的是以軍為先、以軍為主。自第二次世界大戰結束到冷戰結束這段時間，國際形勢出現新變化，國家建設提出新要求，許多國家實行的是平戰結合、軍民融合發展的道路，就是經濟建設和軍隊建設同步發展。概括起來就是：軍民一體、以民掩軍、先軍后民、以軍帶民。下面對美國模式、日本模式、俄羅斯模式、以色列模式進行研究。

（一）美國“先軍后民，以軍帶民”模式

美國為了維護其霸權地位，確保其軍事領域在21世紀占有絕對優勢，推行“先軍后民，以軍帶民”的軍民融合政策。一是國防采辦制度是民用和軍用基本分離的兩個市場。實踐中注重利用社會經濟的新科學、新理論、新技術以提升國防和軍隊現代化建設水平。二是始終注重制定并完善政策制度，為軍地實施軍民融合提供法律保障。國家政府有關部門和國防部密切配合進行科學規劃和頂層設計，做到了發展戰略與法規制度相統一，確保了軍民融合實施中的戰略調控與法律保障堅強有力。軍隊與政府構建了跨部門、跨行業的高效協同機制。三是構建社會化產業鏈和軍民融合型研發與創新實體。從實際情況來看，美國在實施軍民融合中采取社會化的開放“融合”實踐，主要依托科研院所等非營利機構進行基礎與創新研究；從研究經費來看，主要渠道來自聯邦政府和眾多企業。四是美國大多數民營企業或實體都具有軍民通用性質，根據和平時期或戰爭狀態的現實需求來確定生產軍品或民品。諸如洛克希德·馬丁公司等大型集團的產品都是軍民通用，并根據市場需求進行生產與研發。

（二）日本“先民后軍，以民掩軍”模式

第二次世界大戰結束后，日本武裝力量的發展受到嚴格限制。對此，日本采取了以下政策：一是實施“先民后軍”政策。日本發動侵略戰爭期間，經濟幾乎被摧毀，因此首先是發展社會經濟。二是實施“以民掩軍”政策。日本的經濟在戰后恢復較快，尤其是民營企業在武器裝備研發能力、技術水平、經濟實力等方面進步較快。已經成為經濟大國的日本，為了尋求政治和軍事大國的地位，開始以發展“民生”的名義，不斷加大國防科研投入，大力發展民間軍事工業，通過政策和資金支持，大大促進了軍民兩用技術和產業的發展。三是在技術與產業布局上注重軍民通用性。通過發展軍民兩用技術與產品，降低了政府投資風險和武器裝備研發成本，有效地促進了軍工企業的發展。四是大力扶持軍品企業。為保護可生產軍品的重點民營企業和主要軍品生產線，日本政府對諸如三菱、三井、住友等大型公司，從經費、政策等多方面給予傾斜；對小型參軍民營企業也出臺了財政補貼等優惠政策，激發民營企業承擔軍品研發的熱情，這有利于保證民營企業在國家削減裝備費時仍能保持研發與生產。

（三）俄羅斯“先軍后民，軍民結合”模式

前蘇聯解體后，主要執行的是軍工企業逐漸由軍轉向民的政策，20世紀90年代中期，俄羅斯政府制定并頒布下發了《1995—1997年俄聯邦國防工業轉產專項計劃》，1997年又對國防工業“軍轉民”政策進行了適度調整，將大面積軍轉民調整為“通過武器出口促進軍轉民”。普京繼任后，實施“先軍后民，軍民結合”政策。2008年后又推行“新面貌”強軍改革，取得了重大成效。一方面，提升高新武器裝備研發與生產能力，力求武器裝備在全球范圍內領先。2001年，普京政府批準頒布了《2001—2006年俄羅斯國防工業改革和發展規劃》，在實施經濟轉型過程中，確保高新技術武器裝備的研制生產能力。俄羅斯政府確定大力發展軍民兩用高新技術，包括微電子技術、光電器件、人工智能系統、導航系統、空氣動力系統、計算機和雷達、核技術、新型火（炸）藥和燃料等。另一方面，通過先進武器裝備和軍民兩用技術的大量出口，拉動俄羅斯國民經濟增長。俄羅斯武器裝備和軍民兩用技術出口一直處于世界前列。俄羅斯軍工系統有數百家企業與外國有合作關系，以此促進國際合作。

（四）以色列“軍民一體，以軍帶民”模式

以色列是一個科技發達、軍事工業實力非常雄厚的國家，其軍民融合模式的核心就是“軍民一體，以軍帶民”。一是著力實施“軍轉民”與“民參軍”并重政策。政府鼓勵利用軍工企業崗位退下來的員工在軍事工業中的熟練技能，為“軍轉民”服務；同時，軍工企業也大量收購具有一定高新技術的民用企業，以有效降低企業風險；并通過利用民間資金推進高新技術成果轉化工作。二是積極推行“以軍帶民”政策。政府指導下的發達軍事高新技術產業，帶動形成了一大批民用科技產業。特別是航空工業、電子工業、制造工業等，推動著整個國民經濟的發展。可以說，軍工是以色列富國強軍的“利器”。三是國防部軍事科研系統市場化運作。為了與全球市場環境接軌，盡可能拓展國防部所屬軍工研發與生產機構的軍工業務范圍及增強武器裝備出口競爭力，以色列政府將多家軍工性質的公司（包括拉法爾武器發展局）等轉化為具有市場競爭力的公司，有效地提升了以色列在國際上的競爭力。

二、西方軍事強國在軍民融合實踐中的有益經驗

軍民融合作為富國強軍的重大實踐活動，是一項多領域、多層次和全方位的建設實踐活動，也是一項復雜的系統工程。美國等西方軍事強國不斷完善體制機制，優化資源投入，深入挖掘潛力，加強法制建設，提升軍民融合發展的整體效益。

（一）國家主導，強化治理體系

分析西方軍事強國軍民融合建設實踐后不難發現，其具有國家主導、頂層設計等突出特點，并在體制機制上進行了健全完善。主要軍事強國在戰略層面都有負責國防建設和經濟建設協調發展的強力機構。例如，美國國家安全委員會的其中一項職能就是協調經濟建設與國防建設及國家安全；美國國防部負責科技事務的副部長幫辦、國防部高級研究計劃局等專門負責管理軍民融合科技計劃和規劃。俄羅斯國防工業委員會的主要職責之一就是負責軍民融合建設與發展，重大事項則由總統普京把關。日本政府則由總理大臣任主席的安全保障會議負責有關軍民融合建設與發展有關事項的決策與部署，凡是有關武器裝備和后勤保障裝備研發與生產的規劃計劃及重大項目全部由總理大臣審批把關；涉及軍民融合發展的戰略規劃在國防會議或安全保障會議上進行最終的審批和決策。不難看出，主要軍事強國在軍民融合發展建設上都表現出有高度集中統一和堅實的體制機制作保證。

（二）優化配置，高效利用資源

各國在優化軍民融合建設資源配置方面下了很大工夫，為高效利用資源提供了保證。例如,著名的美國曼哈頓工程最初由國防部軍事工程部的低級軍官馬歇爾上校負責。馬歇爾上校極為保守，不懂得統籌軍民之間的關系，不能充分優化配置軍地資源，導致進展極為緩慢。美國國防部決定由格羅夫斯繼任，他考慮到多數專家反對實驗室的教條式管理，因而實施了強化資源配置和軍地一體統籌改革的形式，這一改革把軍地資源統一整合起來，形成軍民資源科學統籌、一體化協調運轉的局面，龐大的曼哈頓工程最終成功。

（三）注重保障，提高投資效益

軍民融合建設發展必須擁有經費等方面的堅強保障，這是穩步推進軍民融合的基礎。不少國家采取了政府提供主要經費保障支撐，多渠道多途徑融資、廣泛集資的辦法來確保軍民融合的持續發展。例如，美國注重發揮多元化投資的組合優勢，為軍民互動融合、共贏發展提供資金保證。一是進行合資。為促進國防科研生產，聯邦政府規定在直接進行投資時，私營企業的出資一般不少于50%。二是專項經費。美國為應對金融危機推出的經濟復蘇法案，其中一項內容是對軍事基礎設施進行專項投資，以刺激經濟發展和就業。三是國防費用的轉化支出。在市場經濟發達和軍隊保障社會化的大環境中，美國國防費用中至少有20%～30%要通過獲取物質資源和服務等市場采購形式流回社會。近年來，直接用于軍民兩用技術研發的支出占到了國防科研費的20%以上。

（四）強化合作，推進研發生產

美國《國防報告》認為，目前，其軍民兩個體系已基本融為一體。據統計，美國軍品和民品的融合度在80%以上。軍品由私營企業生產，全國近70%以上的科學家、工程師直接或間接地為國防建設服務。為加強生產研發領域的軍地合作，近年來美國推出了若干重大舉措：相繼出臺《國防轉行戰略》《國家安全科學技術發展戰略》《國防工業轉型路線圖》等戰略文件；制定實施“技術再投資計劃”及其升級版本“兩用科學技術計劃”，推行兩用技術合作研究和開發計劃等；軍隊與企業、科研院所建立合作伙伴關系，推出一批先進的軍民通用標準與技術，推進了軍事新變革，帶動了相關產業發展。俄羅斯在多個關鍵領域出臺政策扶持軍地相關產業，例如，相繼出臺《2015年前俄羅斯航工業發展戰略》《2015年民用航空設備發展綱要》等，加大對俄羅斯航空工業的扶持力度，以增加國家對民用飛機制造業的投資。

（五）著力規范，完善法制體系

依法規范軍民融合建設發展是各國家的主要特點。目前，美國法律法規及軍隊條令條例基本覆蓋了各融合領域，為統一步調、打破壁壘、優化程序促融合營造了良好的法制環境。在國家層面，有《國家安全法》《戰爭授權法》《國家緊急狀態法》《國防生產法》《聯邦采辦簡化法》《聯邦技術轉讓法》等；在政府部門層面，國防部、聯邦勤務總署和航空航天局等共同參與制定《聯邦采辦條例》，詳細規范民用產品與技術的采購標準和程序；在軍種部層面，為更好地利用民力資源，各軍種部都以法規形式規范了相關計劃，陸軍有“利用民力增補后勤計劃”，海軍有“建筑能力合同計劃”，空軍有“合同增補計劃”。

三、對我國軍民融合建設發展的主要啟迪

世界主要國家軍民融合建設發展植根于各自的國情、軍情、市情和民情，例如，共性的特點是加強基礎領域、產業領域和科技領域統籌，以增強對經濟建設和國防建設的整體支撐能力，著力提高軍民協同創新能力等。這些都反映出一些深層次規律性問題，值得研究借鑒。

一是必須牢固樹立“兩個拉動”的思想理念。實踐表明，我軍現代化建設根植于國家經濟建設的厚土之上，軍隊現代化建設離不開社會經濟建設的快速發展，同時，我軍現代化建設水平的快速提升，反過來也能拉動國家經濟建設。這也正是軍民融合深度發展的客觀要求。美國軍方就是運用各類地方承包商或企業主研發、投送、維修、保養武器裝備和后勤保障裝備等方面經驗，達到了“雙贏”的效果。據統計，海灣戰爭中，美陸軍通過這種做法節省了近8萬人的后勤保障人員。而大量的承包商也從中獲得很高的利潤和補貼。美軍在借力社會民間力量方面有一百多年的歷史。應當指出，正因為這一做法，其軍民融合保障體系得以穩步發展。美國也曾經有過很長時間的重民輕軍或輕民重軍的歷史。冷戰結束后，轉為實施軍民雙向促進、互為支撐、你中有我、我中有你的做法，大大平衡了國防與經濟的良性關系。可見，只求“為經濟讓路或為戰爭讓路”會導致摩擦消耗大、共贏周期長，都非長久之計，從一方主導轉為雙向互動、合作發展才能共同受益。

二是堅持以“作戰需求”牽引軍民融合發展。軍民深度融合發展的切入點、落腳點的檢驗標準為是否能最大限度地滿足作戰需求，也就是全面提升主戰武器裝備和后勤保障裝備的戰技性能。眾所周知，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭進入尾聲后，各種爆炸裝置和爆破埋伏極大地威脅著美軍士兵及大量平民的生命安全，美軍急需大量防地雷反伏擊戰車，為此，美軍進行了社會公開招標，有9家公司的9種基本型號參與競爭，美軍在較短的時間內就購置到2萬多輛防地雷反伏擊戰車，從而減少了各種爆炸直接傷害生命事件的發生。這就要求軍方善于發現軍事行動中出現的各種新問題，同時密切關注最新科技發展動態和成果轉化，力求應用最新科技成果解決現實中的各種作戰需求。民營企業在努力研發創新的同時，也要關注現實和未來軍事行動的新情況，超前做好各項研發成果“民參軍”的轉化升級。事實表明，軍地雙方都必須緊盯戰場作戰需要，才能有效地解決好戰場難點、熱點問題。

三是軍民融合要突出抓好相互對接、取長補短。美國利用承包商進行裝備保障和后勤保障，不僅技術保障迅速，保障力量反應和部署較快，而且成本相對較低。總體來看，在各種非戰爭軍事行動當中，通用裝備保障、后勤保障裝備等領域運用社會民間保障力量的比例相對較大，成本也相對較低，這是因為在這些領域民間力量在技術、資源和反應方面的優勢便于發揮出來。從這個意義上來看，應突出強化對軍隊、民間、社會各種保障力量的銜接性及互補性的研究與探索，特別是要強化在作戰實施各階段提供科學的需求分析，以此為在軍民深度融合中的各種保障力量提供強有力的理論與實踐指導。

四是善于運用問題導向解決軍民融合建設發展的矛盾與風險。軍民融合建設發展過程中，既存在發展的機遇和利益，也面臨著各種潛在的風險與威脅。為此，必須注意加強風險管理研究與探索，做到有效規避風險，趨利避害，持續有力地推進軍民融合深度發展。例如，有的重大項目經費投入很大，工期相對較長，若不注意跟蹤問效，不注重科學管控，有可能半途而廢。不及時予以糾正，就可能造成極大浪費。實施軍民融合保障必然會形成多條供需鏈條，以此來維系軍隊和地方之間雙方穩定的保障關系。戰爭時期由于供需鏈中斷，社會保障團體沒能及時將有關作戰物資投送到位，可能削弱部隊的戰斗力或貽誤戰機。例如，在伊拉克戰爭中，有近2000個民間承包商參與美軍的行動部署，提供技術支持和物資保障。但因其接口處存在先天的脆弱性，而成為聯軍后勤的“軟肋”。伊拉克軍隊通過干擾、破壞聯軍保障供應鏈，導致供應鏈運作不暢，造成在納西里耶和納杰夫激戰的海軍陸戰隊第1師、第3機步師，以及第82、101、空降師等面臨缺糧、缺水、少彈藥的困境，甚至有的部隊連續三天只吃兩頓飯。供應鏈斷裂不僅使軍隊士氣大受影響，而且使軍事行動因等待補給而“剎車”。這就啟示我們：要善于運用問題導向，對軍民融合建設實踐進行科學預測和宏觀把控，以免在軍民融合發展中犯不必要的錯誤；要加強對研制生產過程中各種矛盾的預見性，及時協調軍地關系，確保關系順暢；要堅決克服研發過程中存在的“拖進度、降指標”等問題。

五是大力發展軍民兩用技術，促進成果相互轉化。軍民融合的核心內容就是要大力發展軍民兩用技術，這樣既可以產生巨大的經濟效益，推動國家經濟建設發展，又可以加快國防和軍隊現代化建設的步伐。一方面，要把好頂層設計關，加強我國軍民兩用技術的高度集中統一發展，科學規劃、分類指導，為軍民兩用科技成果轉化開辟通道。另一方面，加大對民營科研單位的扶持力度。大多民用科技機構或企業不敢貿然承接軍品研發任務，這在客觀上限制了他們進入軍品市場的積極性。因此，要想真正實現軍民融合發展，就必須加大對承擔軍品研制的民用科技單位的政策和經費扶持，適當減免稅收，適度給予經費補償。例如，我國民間力量組成的“360企業安全集團”就得到了國家和軍隊有關部門的政策和經費等方面的有力支持，其網絡安全技術處于全球領先地位，在網絡空間領域的軍民兩用技術研發不斷取得新突破。

六是拓展融合領域，實現有機銜接。隨著科技不斷進步，融合應在縱橫兩個維度上延伸拓展。首先是融合領域不斷拓展。例如，在軍隊后勤保障社會化方面，從提供一般補給品向提供高科技含量的系列產品拓展，從平時保障向戰場保障拓展，從提供實物資源向提供實物與管理方法并重拓展等，從承包商被動參與向融入計劃制定工作拓展。其次是融合領域之間有機街接。美國就是通過采用全壽命周期管理，將武器裝備的研發生產合作與后續的企業之間保障，以及企業為軍隊操控人員提供技能培訓等活動有機銜接起來。最后是帶動軍地各自體系的調整優化。軍工領域的軍民融合發展導致了市場格局的變化，成為行業優化發展的一個重要因素；利用民力實施保障，為軍隊保障體系的精簡優化提供了良好外部條件。