中國養老服務政策量化分析

周建芳 黃 興

(南京郵電大學，江蘇 南京 210023)

截至2016年底，全國65歲及以上人口15 003萬人，占總人口的10.8%〔1〕，我國的人口老齡化還伴隨著高速度、空巢獨居老人龐大、教育水平持續提升等特點〔2〕，老齡化已成為我國政府和社會必須面對的嚴峻社會問題，隨著老人對生活照料、醫療護理、精神關懷等方面需求不斷增加，亟需建立完善的養老服務體系，大力發展養老服務業。在進入老齡化的初期，國家就制定和實施了養老服務相關政策，近年來的政策出臺頻率更是大幅度提高。對此，國內學者已予以關注和研究。劉曉靜等〔3～5〕分別對我國養老服務政策的演變進行了階段劃分，韓艷等〔6～8〕則對養老服務政策的工具進行了研究，對如何優化政策工具使用也提出了建議。王明珠等〔9,10〕則對如何進行養老服務政策評價展開了研究，內容涉及評價指標、評價方法和綜合評價模型等。總體看來，我國養老服務政策方面的研究以定性分析為主，對養老服務政策的完善發揮了一定的作用，但量化分析研究基本闕如，全面而精確認識我國養老服務政策尚顯不足。本文擬通過對國家層面養老服務政策的量化分析，了解其外部和內部屬性特征，分析國家在不同時期推動養老服務業發展過程中所制定的政策目標及采取的差異化策略與手段，這將對進一步掌握我國養老服務政策的歷史演變、發展趨勢和探析其完善路徑，促進養老服務發展有現實意義。

1 對象與方法

1.1養老服務政策概念界定 國內學者對于養老服務的名稱和定義都尚未形成共識，有不同的提法和界定。本研究借鑒王莉莉等人〔11〕對“老齡服務”的定義：一種為滿足人們進入老年期后由于年齡增長、疾病等原因而導致身體功能衰退，從而在生理、心理及其他方面產生的特殊需求而引致的一系列應對活動，主要包括生活照料、醫療衛生、康復護理和精神文化服務等。研究還借鑒學者鈕菊生〔12〕對公共政策的理解：公共政策是政黨和國家在一定歷史時期為實現一定目標而規定的行為準則和行動指南。從而，本研究中將養老服務政策界定為：黨和國家為滿足老年人由于年齡增長，疾病產生等引起的生理、心理及其他方面的需求，以養老保障為基礎，提供生活照料、醫療衛生、康復護理和精神文化等服務的行為準則和行動指南。

1.2研究對象及選擇 采集以“北大法律信息網”法律文本數據庫、中央人民政府門戶網站、民政、衛計、工商等部門網站為文獻源，以“老年”、“老齡”、“養老”、“福利”、“服務”等為關鍵詞進行交叉組合搜索，并按照前述養老服務政策的界定逐一篩選，截至2017年6月30日共搜集到出臺的70項國家層面養老服務政策。

1.3研究分析方法 主要運用文獻計量法、內容分析法、社會網絡分析法3種方法。①文獻計量法。對養老服務政策的發文頻率、發文級別、發文主體進行文獻計量分析，以期發現養老服務政策的外部屬性特征。②內容分析法。提取國家層面養老服務政策文本中的政策目標、政策工具和服務內容，對養老服務政策的內部屬性進行分析。③社會網絡分析法。采用Ucient軟件及Network可視化軟件，對發文組織機構的結構加以分析，了解養老服務管理組織機構間的合作情況。

2 結 果

2.1養老服務政策外部屬性分析

2.1.1發布頻率 1985年以前，國家層面沒有發布養老服務政策，其后至2010年，所發布的養老服務政策僅有10項，但是，“十二五”以來，發布了59項政策，占總文本的84.3%，國家對發展養老服務業的政策支持力度大幅提升，僅2014年一年內發布的政策就高達11項，而2016年至2017年5月的一年半時間里，國家層面也已經發布了16項養老服務政策。

2.1.2發文級別 以部門規范性文件為主(78.6%)，其次為行政法規(15.7%)，部門規章(2.9%)，法律(1.4%)和團體規定(1.4%)。一部法律即《中華人民共和國老年人權益保障法》繼1996年頒布以來，在2009、2012、2015年被三次修改，其中針對養老社會服務的規定亦有所修訂：2015年版將第四十條中的“非營利性”一詞改為“公益性”，在第四十四條中增添了“設立經營性養老機構應當在工商行政管理部門辦理登記后，向縣級以上人民政府民政部門申請行政許可。”

2.1.3發文主體 國家級養老服務政策的發文主體高達29個。民政部發文最多，共出臺41項政策文件；其次是國家發展和改革委員會18項；出臺文件數在6～8個的有5個機構，分別為：國家衛生和計劃生育委員會8項、國務院辦公廳7項、全國老齡辦7項、財政部7項、住房和城鄉建設部6項；國務院、教育部、商務部分別出臺4項政策文件；國土資源部3項、中國保險監督管理委員會和國家開發銀行各2項，中共中央、全國人大常委會、工業和信息化部、國家中醫藥管理局、人力資源社會保障部、中央文明辦、共青團中央、公安部、商務部、國家標準化管理委員會和國家民族事務委員會、中共中央宣傳部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理會、中組部、文化部和工商部各有1次作為發文主體單獨或聯合發文。

2.2養老服務政策內部屬性分析

2.2.1政策目標 分布情況為：健全養老服務體系(67.1%)，強化工作基礎和規劃實施保障(68.6%)，健全健康支持體系(44.3%)，繁榮養老消費市場(27.1%)，完善養老保障(24.3%)，豐富老年精神生活(18.6%)。比較不同時間段養老服務政策的目標分布發現：健全養老服務體系、健全老年健康支持體系、強化工作基礎和規劃實施保障等5個政策目標差異性不大，但完善養老保障的政策目標在不同時期有著有顯著不同，以完善養老保障為目標之一的政策數量越來越多，占比也越來越高。

2.2.2政策工具 分為環境型、供給型、需求型3個維度，并在此基礎上進一步細分，分別為：環境型政策工具包括：策略性措施(57件)、目標規劃(53件)、督查(45件)、規范標準(40件)、法規管制(33件)、稅收優惠(16件)、金融服務(12件)；供給型政策工具包括：設施建設(42件)、人才投入(38件)、資金投入(27件)、信息提供(27件)、技術支持(18件)；需求型政策工具包括：購買服務(16件)、市場塑造(9件)、海外交流(6件)、服務外包(6件)。可以看出，養老服務業發展中，政府更加偏好環境型政策工具(97.1%)，而需求型政策工具(37.1%)使用頻次較低。具體而言：在環境型政策工具中，側重于策略性措施及目標規劃兩類工具的使用；在供給型政策工具結構中，側重于設施建設與人才投入這兩類工具的使用；而需求型政策工具則主要依托于購買服務。

2.2.3服務內容 國家層面養老服務政策內容以老有所養、老有所醫為重點，具體為：老有所養(56條，80.0%)，老有所醫(51條，72.9%)，老有所樂(31條，44.3%)，老有所教(12條，17.1%)，老有所學(11條，15.7%)，老有所為(9條，12.9%)。圖1比較了不同時期出臺的政策中所涉及的養老服務內容的頻次，老有所養和老有所醫一直是不同時期出臺政策中涉及頻次最高的內容，而老有所學和老有所教在2011年以來出臺的文件量雖有所增加，但其占同時期政策文獻總量的比例不升反降。

圖1 不同時期出臺的政策中所涉及的養老服務內容頻次比較

2.3養老服務相關組織機構合作分析 圖2顯示了合作網絡分布情況，網絡節點越小，則表示與其他發組織機構體聯合發文數越少；節點間線條越細，則表明組織機構間合作關系越弱。29個組織機構中，25個組織機構在聯合發文網絡中出現，聯合發文頻次有69次。民政部處于合作網絡的中心位置，與多個組織機構之間都有聯合發文，與全國老齡辦、國家發展和改革委員會的合作最為緊密。而全國人大常委會、國務院辦公廳、國家中醫藥管理局、國家開發銀行和其他組織有發

文級別的差異或不是聯合發文組織機構，這4個組織機構與其他組織機構之間未形成合作網。

中心性是度量合作網絡中心化程度的重要指標，在網絡中，處于中心的位置的組織機構更易獲得更多的信息和資源，擁有更大的權力和影響力。研究利用了Ucient軟件進行點度中心性和中間中心性分析，點度中點性以節點在網絡中與其他節點的關聯數衡量，表明各節點在網絡中是否處于中心地位；而中間中心性觀察的是各節點是否占據在其他兩點聯絡的中間位置，即對信息的傳播或流動的控制能力的大小。中間性越高，就會擁有更多的資訊與消息，見表1。

網絡的點度中心性為62.3%，說明組織機構間聯系較為緊密，較多組織機構之間已經形成了合作關系，有較強的鏈接網絡。民政部的絕對點度中心性值最大，為21，即民政部跟其他組織機構聯合發文數高達21次，約占總頻次的30.4%。其余組織機構中排在前面的有全國老齡辦、國家發展和改革委員會、國家衛生和計劃生育委員會、財政部、共青團中央、人力資源社會保障部、中央文明辦等組織機構，其絕對度數中心度在10左右，約民政部絕對中心度的一半。而網絡的中間中心性值為35.7%，處于較低水平，意味著養老服務政策信息的流動性不強，依賴于個別組織機構，主要依賴于民政部，其次是于老齡辦、國家發展與改革委員會、國家衛生和計劃生育委員會。

圖2 國家級養老服務政策發文主體間合作網絡

組織機構點度中心性絕對值相對值中間中心性絕對值相對值民政部21.000 75.000 273.83336.221全國老齡辦14.000 50.000 54.3337.187國家發展和改革委員會12.000 42.857 32.5004.299國家衛生和計劃生育委員會10.000 35.714 12.5001.653教育部10.000 35.714 8.0001.058財政部9.000 32.143 2.5000.331共青團中央8.000 28.571 0.0000.000人力資源社會保障部8.000 28.571 0.0000.000中央文明辦8.000 28.571 0.0000.000住房和城鄉建設部5.000 17.857 1.3330.176文化部4.000 14.286 0.0000.000中組部4.000 14.286 0.0000.000國土資源部3.000 10.714 0.0000.000工業和信息化部3.000 10.714 0.0000.000中共中央宣傳部2.000 7.143 0.0000.000中國保險監督管理委員會2.000 7.143 0.0000.000商務部2.000 7.143 0.0000.000公安部2.000 7.143 0.0000.000國家標準化管理委員會2.000 7.143 0.0000.000中國銀行業監督管理會2.000 7.143 0.0000.000中國人民銀行2.000 7.143 0.0000.000工商部2.000 7.143 0.0000.000國務院1.000 3.571 0.0000.000中共中央1.000 3.571 0.0000.000國家民族事務委員會1.000 3.571 0.0000.000國家中醫藥管理局0.000 0.000 0.0000.000國務院辦公廳0.000 0.000 0.0000.000國家開發銀行0.000 0.000 0.0000.000全國人大常委會0.000 0.000 0.0000.000

3 討 論

21世紀以來國家高度重視養老服務，政策出臺激增。我國養老服務政策已經逐步形成了法律、法規、部門規章的完善體系，充分體現了國家對養老服務的高度重視。

我國已經形成了以民政部為核心的發文主體群，民政部的發文量、聯合發文量、聯合發文率都最高，發文網絡的點度中心性達到了62.30%，可見民政部處在我國養老服務政策發布的主導地位，符合民政部負責牽頭擬訂社會救助規劃、政策和標準，健全城鄉社會救助體系，負責城鄉居民最低生活保障、醫療救助、臨時救助、生活無著人員救助工作這一職能要求。政府和群團組織(包括老齡辦、團中央、婦聯、共青團等組織)聯合發文也成為我國國家級養老服務政策發文主體的一個特征。但是，我國養老服務政策的信息流動過于依賴于民政部，部分組織沒有聯合發文，如何進一步發揮相關組織機構的協同作用應該成為今后進一步完善養老服務政策需要考慮的問題。

國家層面養老服務政策環境型政策工具使用比例較高，這體現了政府為發展養老服務業而創造良好發展環境的積極努力。然而，諸多策略性措施仍然顯得籠統和模糊，缺少具體的操作細則。金融服務和稅收優惠是比較重要的次級政策工具，它們對創造良好養老服務環境(如廣泛的投融資渠道)起著關鍵作用，也需要加大重視程度。“十三五”期間加大了信息與技術的供給量，但供給型政策工具內部仍然結構不均，資金投入重視不夠。由于養老服務業有部分福利性質，若想獲得市場、社會較多資本進入，往往需要該產業表現出廣大的盈利空間，而這是需要一定的時間過程才能達到的，要求在養老服務業發展前期，政府加大資金投入，以保障其向產業化轉型的可行性。需求性政策工具嚴重短缺，尤其是養老服務業的服務外包、市場塑造等工具嚴重匱乏，需要繼續大力運用購買服務這一政策工具，有利于政府、市場、社會形成合力。政府需密切關注養老服務業發展動態，遵循政策工具優化原則，根據老人實際需求的變化，對不同政策工具加以調整，發揮多種政策工具的聯合作用，以促進我國養老服務業的發展。

政府著重關注老有所養、老有所醫問題，而對老有所教，老有所學，老有所為關注度較低。在養老服務發展的初期階段，優先滿足基本生存問題有其必要性和合理性，但隨著養老服務發展的深化，政府亟需加大對老人精神、社會等方面的需求的關注。同時，我國養老服務政策中對“老有所學”及“老有所教”主要是通過舉辦老年大學、建立農家書屋等方式來促進目標的實現，而對“老有所為”則主要是開展老年志愿服務組織，鼓勵其發揮所學所能等，本文認為需要加大對不同老年群體(農村與城市、高知與低知)的社會參與市場的培育力度，統籌發展，進一步有序地促進老人與社會活動的融合，以實現可持續發展。