大數據背景下高校“大檔案”管理體制構建研究

李 彥/湖南師范大學檔案館

王雪君/湖南省長沙市天心區藝術體育中心

在國家檔案管理體制改革的進程中，高校檔案管理“從分散到分管，從分管到集中，逐步形成了集中統一的檔案管理體制”[1]，建立了較為完備的高校檔案管理體制。但隨著大數據時代的到來，這種檔案管理體制也暴露出了種種問題。本文以中南地區高校為例，分析了這一地區高校檔案管理體制的現狀及所面臨的新挑戰，并尋求高校“大檔案”管理體制的構建路徑。

1 高校檔案管理體制的現狀研究

1.1 現狀調查

2017年，筆者就中南地區高校檔案管理體制現狀進行調查，發放調查問卷49份，回收有效問卷35份；另通過網站查詢方式調查了中南地區11所教育部直屬高校、5所省屬“雙一流”高校和湖南省28所省屬普通高校的檔案管理體制情況。

從機構設置來看，高校檔案機構的設置分為三類，一類是獨立設置檔案館；一類是雖設置檔案館但掛靠在學校黨政辦等二級單位；還有一類是沒有設置檔案館而是在學校黨政辦等二級單位下設綜合檔案室或檔案科，甚至沒有機構，只有檔案工作人員。第一類情況占多數，后兩類情況占少數且多存在于省屬普通高校中，教育部直屬高校、“雙一流”高校中分別有1所屬于后兩類情況（如表1所示）。從機構級別來看，高校檔案機構基本上為副處級及以上建制。教育部直屬高校檔案館中，只有1所為副處級建制。“雙一流”高校檔案館中，有3所為副處級建制，占比達60%。省屬高校檔案館的機構級別一般不高，副處級及以下建制占比達75%（如表1所示）。

表1：中南地區部分高校檔案機構設置及級別情況

從機構職能來看，絕大多數檔案館被納入教輔業務部門。那些掛靠在學校黨政辦的檔案館，一般被納入黨政管理部門。這類檔案館主要承擔檔案管理職能，其行政職能多由掛靠單位代為履行，因此實質上仍是業務部門（如表2所示）。從資源管理范圍來看，檔案館負責管理職工人事檔案、學生檔案的情況還不普遍。相比其他高校，教育部直屬高校檔案館的資源管理范圍明顯寬一些，有約40%的教育部直屬高校檔案館管理著職工人事檔案、學生檔案（如表2所示）。

表2：中南地區部分高校檔案機構職能及業務范圍情況

總的來看，高校檔案管理體制并不相同。教育部直屬高校歷史悠久、實力較強，獨立建館的較多且機構級別較高，檔案資源管理范圍較廣。地方高校，即使是“雙一流”高校，檔案機構設置、級別和檔案資源管理范圍參差不齊。有一個共同點是，檔案機構基本上被定性為教輔業務部門。調查顯示，近年來有越來越多的高校在提升檔案機構級別、拓展檔案資源管理范圍。

1.2 原因分析

第一，高校檔案法規制度不完善。《高等學校檔案管理辦法》（下簡稱《辦法》）是規范高校檔案管理的重要規章。遵循擴大高校自主權的改革要求，《辦法》減少了國家對高校檔案管理體制改革的干預，留給高校較大的自由空間。但從實踐角度來看，《辦法》仍然具有一定的局限性，其中有些條款不明朗、標準不明確，導致高校各行其是。

第二，高校檔案管理意識不強。一些高校檔案管理意識不強，檔案工作被邊緣化；而檔案行政部門、教育行政部門對高校落實《辦法》的監管不力，其監管主要針對個人違法違規行為，很少干預那些不按《辦法》要求開展工作的高校。這也是《辦法》頒布了10年，仍有高校不按文件要求獨立設置檔案館的重要原因。

2 高校實行“大檔案”管理的必要性

“大檔案”不僅是一個技術性名詞概念，更是一種新的檔案觀、方法論，“大檔案”管理符合大數據時代高校檔案事業發展的基本趨勢，其主要內容為：一是將文書檔案、人事檔案、學生檔案等集中統一到學校檔案機構管理；二是拓展檔案機構職能，實現檔案機構保管職能向愛國主義和素質教育基地、校史展覽和研究基地、檔案信息管理和服務的中心等職能延伸[2]；三是拓展檔案生成形式，將檔案大數據作為檔案職業發展的新方向。

2.1 國家檔案法規政策的導向

國家雖然沒有明文規定實施“大檔案”管理，但可以從檔案法律法規中窺見其政策導向。檔案法規定，檔案是“有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”，顯然這是一個涵蓋“不同形式”的“大檔案”概念。《辦法》也體現了“大檔案”管理要求：一是首次將學生檔案單獨設類，擴大了歸檔范圍；二是突破傳統歸檔理論限制，強調高校檔案機構要加強“對于與學校有關的各種檔案史料的征集”；三是首次將電子檔案納入歸檔形式，拓展了檔案管理領域；四是將檔案機構服務對象擴大化，賦予高校檔案機構服務社會的新職能[3]。

2.2 檔案大數據建設的現實要求

作為國家基礎性戰略資源的重要組成部分，檔案大數據正引領檔案工作環境發生深刻變化。大數據本身“價值密度低”的基本特征和檔案數據存儲條件的改善、“檔案與大數據無限漸近”的基本判斷、“一切歸檔”的“大檔案”理念，強烈沖擊、解構并重塑了基本理念、技術手段和管理方式，同時也促成了檔案技術的變革與管理的進步。檔案大數據的戰略價值在于對海量的信息數據進行專業化分析、應用，并創造新的價值。建立行之有效的“大檔案”管理模式，是實現檔案大數據戰略意義的重要途徑。

2.3 傳統檔案管理體制存在問題

一是檔案機構管理職能弱化。《辦法》雖然對高校檔案館的管理職能提出了要求，但沒有明確檔案館的機構管理屬性，更沒有明確檔案館的建制級別。《辦法》客觀上造成了檔案館級別矮化、管理職能弱化的事實，導致很多高校將檔案館定位為教輔業務部門，建制級別明顯低于高校其他內設機構。

二是檔案管理分散化。“分級管理”是檔案管理的基本原則，它要求“條塊結合、共同監督”，但在實踐中會造成檔案管理“條塊分割”的問題。如《干部檔案工作條例》對人事檔案有特別規定，明確人事檔案可以不納入高校檔案館管理；此外高校檔案館、人事處、學生處等部門分別管理文書檔案、人事檔案、學生檔案的現象比較普遍。管理制度與技術標準不統一、政出多門、職能交叉的現狀，造成檔案管理分散的問題。

三是檔案資源歸檔范圍不全面。《辦法》規定，高校檔案館歸檔范圍包括紙質檔案和電子檔案。高校公務活動中還會產生許多有保存價值的實物，如獲得的獎杯、獎狀，獲贈的紀念品等，這類實物能否作為檔案保存，《辦法》并無明文規定，這就使得檔案館的檔案資源歸檔范圍不全面。

四是檔案信息化建設程度不高。檔案信息化建設是當前檔案工作的重點，直接影響著檔案利用服務工作。由于對檔案信息化建設的重視程度不同，導致檔案信息化建設程度不高且參差不齊。如高校檔案館的文書檔案信息化程度較高，人事部門的人事檔案信息化程度較低。

3 構建高校“大檔案”管理體制的對策

3.1 培育“大檔案”管理思維

“大檔案”管理思維不會自發形成，需要有意識地培育。思想上，高校檔案部門要有打破檔案管理安于現狀的決心和打破現有管理體制和利益格局的勇氣。行動上，要加大宣傳工作力度，給“大檔案”管理造勢，爭取校領導認同和兄弟部門支持，形成全校聯動的“大檔案”管理局面。

3.2 優化“大檔案”管理的路徑依賴

“大檔案”管理作為檔案工作的發展趨勢，要把握正確的發展方向、沿著正確的路徑漸進演繹。堅持“統一領導”的組織原則，高校檔案管理組織形式向扁平化發展，同時進一步簡化管理層級、提升檔案機構級別、強化檔案管理職能，并進一步拓展檔案機構職能、增加行業服務能力。堅持“系統整合”的管理原則，檔案資源構成模式向集約化發展，進一步推動職能相近部門裁、并、撤，建立“大檔案機構”，實現高校圖書、檔案、博物等資源信息的協調整合共享。堅持“以人為本”的服務原則，實現檔案服務對象的公共化，進一步將檔案部門的管理性、事業性和服務性結合起來，構建管理權力內收、事業服務外放的檔案公共服務模式。堅持“文檔一體”的檔案生成原則，實現文檔一體化，將檔案管理過程前移，密切文件與檔案間的有機聯系，實現管理標準的統一和資源的合理配置[4]。

3.3 構建“大檔案”管理模式

第一，統一歸口全部檔案資源。堅持“大檔案”管理要求，對《辦法》進行進一步完善，將分散管理的人事檔案、學生檔案和實物資料全部納入高校檔案機構的管理范疇。

第二，構建強有力的檔案領導體制。成立學校檔案工作委員會，由校長或由檔案工作分管領導任主任，全面領導學校檔案工作，統一協調解決學校有關檔案工作的重大事項。檔案工作委員會下設辦公室，行使日常管理職能。

第三，將檔案機構納入學校管理部門序列。將檔案機構設置為管理部門，有利于理順校內各部門的組織關系，強化檔案機構的管理權限，增強“依法治檔”的組織基礎。目前，分設高校檔案行政部門與業務部門機構并確保二者獨立運行，是比較合適的管理模式。具體來講，成立檔案工作處，與學校檔案工作委員會辦公室合署，作為檔案行政管理部門；從工作需要出發，檔案工作處的級別應不低于其他機構的行政級別。同時成立檔案館，作為檔案實體管理業務部門。受歷史傳承和現實情況等因素影響，有的高校不能完全實現機構分設和獨立運行，這樣的高校可以借鑒“局館合一”的國家檔案管理體制，實行“兩塊牌子、一套人馬”，按管理與業務工作需要，以檔案工作處、檔案館兩個名稱對外開展工作。無論采用哪種檔案工作管理模式，均應以保障檔案機構行政管理、業務指導職能的充分實現為前提。

3.4 建立“大檔案”工作網絡組織體系

大數據時代，高校檔案機構“孤軍奮戰”很難快速有效地完成工作任務，必須建立起一張涵蓋全體工作部門的橫向到邊、縱向到底的高校檔案工作網絡，實現以檔案機構工作人員為核心的專職檔案工作網絡和以部門兼職檔案人員為主體的兼職檔案工作網絡互為經緯、相互配合，確保全部檔案資料和數據的及時準確收集與安全保管。具體為，遵循“統一領導、分級管理”原則，學校檔案工作委員會依法領導與協調全校檔案行政管理工作；檔案機構承擔日常檔案管理職能，并對檔案實體進行管理和進行檔案工作業務指導；學校各部門配備兼職檔案員，負責本部門檔案的收集、整理、歸檔和移交工作。在檔案管理環節中，兼職檔案員工作是實際起點，專職檔案人員工作是中心樞紐，學校檔案工作委員會是領導核心[5]。

3.5 創建適應“大數據”管理的檔案服務模式與技術平臺

大數據時代，檔案生成方式與服務理念發生轉變，文檔管理一體化、圖書情報檔案管理一體化、數據檔案管理一體化的趨勢持續增強。堅持以人為本，用開放的姿態創新檔案公共服務理念，改革傳統的檔案機構職能、服務技術載體及服務模式，以數字檔案館建設為發展方向，建立適應大數據時代特征的服務平臺。數字檔案館建設有利于打破傳統檔案管理中“嚴格的‘條塊分割’界限，在縱向上加強各級檔案部門之間的數據交換與共享，在橫向上加強與文件形成相關業務部門系統之間的交流與合作”，有利于改革傳統檔案實體“集中統一”管理模式，在管理上和技術上“實現超越傳統的邏輯歸檔與分布式管理”，有利于“借助網絡技術實現檔案利用效率的提升和利用方式的靈活”[6]。數字檔案館建設將進一步促成數據存儲成本小于數據的利用價值，實現任何數據都有作為檔案得以保存的可能性，讓檔案大數據成為現實。