用人單位與勞動者之間因自建經濟適用房買賣產生糾紛是否屬于人民法院管轄范圍

摘 要 最高人民法院于1992年11月25日發布的法發 （1992） 38號《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》，該通知第三條規定：“凡不符合民事訴訟法、行政訴訟法有關起訴條件的屬于歷史遺留的落實政策性質的房地產糾紛，因行政指令而調整劃撥、機構撤并分合等引起的房地產糾紛，因單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當事人為此而提起的訴訟，人民法院應依法不予受理或駁回起訴，可告知其找有關部門申請解決。”本文認為隨著社會的不斷發展，簡單的否定人民法院對單位內部建房、分房類糾紛的管轄權，并不符合《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定，也不符合民事訴訟基本原理。人民法院不應當機械適用上述規定進而拒絕受理該類案件。

關鍵詞 經濟適用房 房改房 管轄

作者簡介：吳云飛，浙江海群律師事務所。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.251

本文的撰寫源自一件真實案例：某用人單位根據浙江省《省直單位自建經濟適用住房出售管理辦法》等相關文件的規定，經省住建廳、省直房改辦等有關部門批復同意后建設了某經濟適用房小區（一般稱之為“專項房”），該單位某職工與該用人單位簽訂了一份《房屋換購協議》（該職工此前購買過房改房，依照政策必須將緣由房改房由單位按當時購房價格回收后才可以享受專項房政策，故而簽訂的是《房屋換購協議》），該協議載明了新購的自建經濟適用房的坐落、面積、價格、付款方式、交付時間等主要內容，協議還約定該職工名下的原有房改房依照政策折價出售給用人單位。該協議簽訂后用人單位如期交付新房，該職工也正常裝修并入住了新購的專項房，但在辦理兩套房屋的產權過戶登記手續時，該職工卻拒絕與單位辦理原有房改房的過戶手續，遂成訴訟。

該用人單位為了獲得上述購房職工名下的原有房改房產權，向房屋所在地人民法院提起訴訟，求該職工依法履行合同義務辦理原房改房的產權過戶手續。該人民法院立案庭在該案受理過程中以最高人民法院發布的《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》第三條的規定為由，認為本案所涉糾紛不屬于人民法院管轄范圍并拒絕對該案予以立案。筆者認為上述法院提出的本案不屬于人民法院管轄范圍的觀點并不正確，其對最高院通知內容的理解存在錯誤。下面，筆者從幾個方面對該問題進行論述。

一、什么是自建經濟適用房

要解決本案是否屬于人民法院管轄的問題，首先必須搞明白什么是自建經濟適用房（專項房）。自建經濟適用房目前主要存在于浙江省等少數幾個省份，屬于一種帶有單位福利性質的房產，其出售方式類似于經濟適用房。自建經濟適用房項目經省級行政主管部門審批通過后由用人單位作為建設方籌資建設，房屋建成后可以向單位職工以優惠價格出售，但出售過程必須經省級房改部門按照房改房出售流程進行統一的登記和審查，符合購買條件的職工按照優惠的價格（根據職工工齡、職級等確定優惠購買的面積，超出部分按照市場價購買，但實際上此處所謂的“市場價”一般仍然會遠低于周邊地段的純商品房住宅的價格），所以在政策上此類房產被定性為經濟適用房或房改房而不是一般商品房，不動產登記中心核發的房屋產權證或不動產權證書上也一般會注明“經濟適用房”或“房改房”字樣，兩者之間的區別在于購房者在認購自建經濟適用房時名下并無其他房產的，則在不動產權證書或房屋產權證上注明的是經濟適用房，如果購房者名下有房但屬于房改房、且面積未超過相關政策的，則可以通過換購的形式購買自建經濟適用房，購買后在不動產權證書或房屋產權證上注明“房改房”字樣。自建經濟適用房上市交易政策等相關事項與普通房改房、經濟適用房基本一致。

二、最高人民法院《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》制定的背景

值得注意的是，前述最高院《通知》發布于1992年，當時我們國家正處于從計劃經濟轉向市場經濟的關鍵時期，而該通知發布后的第三年也就是1994年，國務院發文實行的城鎮住房制度改革，由此產生了所謂的“房改房”，作為一項房屋制度改革的政策，其在推進國家住房制度從計劃經濟向市場經濟變革產生了重大的作用。不難發現，該通知提到的因單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛實際上所指的就是由計劃經濟時代的單位實物分房所產生的一系列糾紛，這與目前房屋改革制度實施以后的房改房、經濟適用房買賣所產生的糾紛存在差別，兩者之間歷史及政策背景已經發生了完全不同的變化。

那么，為什么當初最高院要將因單位內部建房、分房等行為而引起的占房、騰房等房地產糾紛排除在人民法院的管轄范圍之外呢？筆者認為這主要是由于當初單位建房、分房具有濃厚的行政主導色彩，建房、分房的一系列手續、政策均有用人單位主導，彼時用人單位與勞動者之間存在很強的行政依附關系。而且，當時的用人單位雖然可以建房并分房，但這些“公房”的產權均屬于國家，用人單位根據相關政策向職工分配房屋的行為實際上屬于行政管理行為，因此用人單位和勞動者之間在建房、分房的事情上并不是平等的民事主體，而民事訴訟管轄范圍的基本判斷標準之一即是否屬于平等主體之間的糾紛，因而在這一基本原則的前提下，最高院認為人民法院不應當受理因單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛并無不妥，但同樣的規定適用于現在的糾紛卻是不合時宜的。

三、本案糾紛的不同之處

最新的《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規定，“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定。”該法第八條規定：“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利。人民法院審理民事案件，應當保障和便利當事人行使訴訟權利，對當事人在適用法律上一律平等?！薄吨腥A人民共和國民法總則》第二條規定，“民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系?！鄙鲜鲆幎ň婕暗搅嗣穹ǖ幕驹瓌t——平等原則，民事訴訟作為一類基本訴訟類型，其主要任務就是由人民法院在各方訴訟參與人的參加下查清事實、分清是非、正確使用法律，及時審理民事案件，其所解決的乃是平等主體之間的民事法律關系，換言之，平等主體之間因民事糾紛訴至法院的，符合管轄條件的人民法院應當依法受理。

前文提到，《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》第三條規定作出的法理基礎實際上是由于彼時用人單位與勞動者之間在建房分房這件事情上并非平等的民事主體，計劃經濟體制下單位實物分房全部由用人單位主導，用人單位包建、包分配、包管理，且當時用人單位分配的房屋都是分配房屋使用權而非房屋所有權，也就是所謂的“公房”，這才有了1994年之后的房改政策（所謂房改就是讓符合條件的公房承租人購買其承租的公房的所有權）。住房制度改革后，“公房”產權依照相關政策在履行一定手續后授予購買者個人，購買者可以享有房屋的完整所有權，房屋一旦售出之后購房者與房屋的原產權單位之間在房屋買賣或者說住房制度改革層面上便再無關聯，這與八九十年代用人單位出租公房給職工完全不同。更加值得注意的是，《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》對于不屬于人民法院管轄范圍的糾紛的描述是“因單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛”，這里提到的主要糾紛內容是“占房、騰房”，那么這是什么意思呢？其實此處所提及的糾紛就是九十年代初國有單位在福利分房過程中遇到的主要糾紛類型，比如職工是否有權權承租或購買相應的“公房”而產生的糾紛，又如已承租到“公房”的職工因各種原因需要交還政策性住房時拒絕騰空并交還給單位所產生的糾紛等等。實際上，這類糾紛產生的基本原因是用人單位分配給勞動者的僅僅是房屋使用權而非房屋所有權，這與當下社會生活中絕大多數的房改房買賣、經濟適用房買賣以及本文所涉及的專項房買賣之情形是完全不同的。本文所涉及的專項房的購買雖然需要經過省級房改部門的審批，且對購房者的資格有一定要求，但就出售房屋的用人單位一方和購買房屋的職工一方而言，雙方之間的買賣關系仍然是建立在自愿平等的前提之下，用人單位一旦向職工出售該房屋后，該房屋的完整產權便由職工所享有。職工和用人單位之間一旦確定了購房資格，則雙方之間即產生平等主體之間的民事買賣合同關系，這與九十年代初發布的《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》所指的單位內部建房、分房所涉糾紛在法律基礎上是完全不同的。

四、本案實際上本質仍然是合同糾紛，人民法院應當受理

既然本案所涉糾紛屬于平等主體之間的民事糾紛，那么筆者認為揭開本案表面所蒙上的迷霧我們不難發現本案實質上仍然屬于合同糾紛范疇。

本案中雖然用人單位與職工雙方簽訂的是《房屋換購協議》，看似與一般房屋買賣合同不同，但該協議載明了房屋的坐落、面積、價格、交付時間等要素，實質上完全符合房屋買賣合同的基本構成要件。雖然該協議包含了職工將原有房改房折價出售給用人單位這一常規房屋買賣合同中不常見的內容，但筆者認為在該協議對新房以及老房的坐落、面積、價格、交付時間等均作了約定的情況下，這一約定的本質可以看作是糅合了兩份房屋買賣合同的內容，不應當以此為由否定該協議作為房屋買賣合同的基本屬性。

本案中用人單位要求職工履行合同義務辦理產權過戶手續，其訴訟請求是基于雙方簽訂的《房屋換購協議》所產生的，雙方爭議的核心內容是房屋過戶等合同義務而非購房資格等政策性問題。前文已述，用人單位與購房者在簽訂專項房的買賣合同（本案中則為《房屋換購協議》）后，雙方建立的乃是平等主體之間的房屋買賣合同關系，基于這一基本法律關系所提出的訴訟請求顯然符合《民事訴訟法》等法律法規關于平等主體之間民事權益糾紛的管轄原則。反過來說，如果本案雙方的爭議焦點并非合同義務，而是職工是否有權購買專項房、是否符合專項房購買政策、工齡折扣應當如何計算等內容，則由于這些內容仍然屬于單位售房政策范疇，因而不宜認定為民事訴訟受案范圍，此種情況下人民法院如果做出不予立案的裁定則并無不妥。

五、結語

綜上所述，筆者認為人民法院在受理用人單位與勞動者之間因自建經濟適用房買賣產生的糾紛時，應當從原告訴訟請求的具體內容出發判斷其該案所涉糾紛屬于平等主體之間基于民事法律關系產生的糾紛還是基于政策適用、購房資格等原因而產生的糾紛，如果屬于前者則依法應當受理，如果屬于后者則根據《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》第三條之規定不應受理。

尚需說明的是，本文雖然是從自建經濟適用房案件的角度探討《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》第三條的適用規則，但從全國層面來看，各級人民法院接觸到的房改房、經濟適用房或自建經濟適用房（專項房）類案件中前兩者卻占了其中的一大半。就此而言，筆者認為人民法院在受理普通房改房、經濟適用房類案件過程中也應當遵循前文所述的基本原則，具體案件具體分析，不應一刀切地以該通知第三條為由拒絕立案，否則既不利于保護公民的合法權益，也不利于定紛止爭。

社會生活在不斷的變化發展之中，作為預先制定好的法律，其設計者不可能預料到社會發展的全部變化，這就產生了法律的滯后性，這是法律的固有屬性，是法治無法回避的代價。因此在理解、適用法律的時候不應機械地套用法律條文，特別是在法律條文的內容明顯與基本法理相違背的情況下，必須去探究法律制定的背景、目的，綜合分析這一法律是否能夠在當前的案件中予以使用，避免破壞實體及程序的公平與正義。