探索兵團(tuán)法院制度改革的相關(guān)路徑

摘 要 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)這一特殊體制下的法院體系，除具備中國法院一般共性外，在諸多方面都有其自身的特殊性，形成了今日兵團(tuán)、師、墾區(qū)三級法院體系模式。目前兵團(tuán)司法體制改革已完成。但此輪改革還是在法院原有的區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行，本文將針對上述問題，根據(jù)黨的十八屆四中全會、黨的十九大對司法改革的指向，結(jié)合兵團(tuán)實(shí)際，提出完善問題的相關(guān)路徑。

關(guān)鍵詞 兵團(tuán)法院 改革 路徑

作者簡介：程鵬舉，新疆阿拉爾律師事務(wù)所律師。

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.273

一、兵團(tuán)法院概況

（一）兵團(tuán)法院基本情況

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)作為新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，履行著國家賦予的屯墾戍邊使命，是實(shí)行黨政軍企合一的特殊社會組織，在其7.06萬平方千米的轄區(qū)內(nèi)自行管理行政、司法事務(wù)，享有省級權(quán)限，受中央人民政府和新疆維吾爾自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)下轄14個師（市）、176個團(tuán)（農(nóng)）場。兵團(tuán)法院的前身為1954年成立的兵團(tuán)軍法處，行使刑事審判權(quán)，并肩負(fù)著對全國罪犯的改造工作，1956年改稱軍事法院，受新疆軍區(qū)軍事法院領(lǐng)導(dǎo)，開始承擔(dān)審理部分民事案件、教育在押罪犯的任務(wù)，1975年3月，隨兵團(tuán)體質(zhì)的撤銷，并入新疆維吾爾自治區(qū)地方各級人民法院，1983年11月，伴隨兵團(tuán)建制的恢復(fù)而正式建立。但是自兵團(tuán)法院恢復(fù)以來，兵團(tuán)法院的法律地位一直沒有落實(shí)，以致法官的法律職務(wù)任免缺乏法定依據(jù)，院印不能嵌用國徽，長期以來嚴(yán)重影響了兵團(tuán)法院工作的正常開展和法院隊(duì)伍的穩(wěn)定 。直到 1998 年12月全國人大常委會《關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)置人民法院和人民檢察院的決定》和2005年6月最高人民法院《關(guān)于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院案件管轄權(quán)問題的若干規(guī)定》的出臺兵團(tuán)法院作為高級法院的審級地位才得以最終確認(rèn)。

現(xiàn)兵團(tuán)法院系統(tǒng)已形成三級43家法院（中級人民法院13家、墾區(qū)基層人民法院29家）、37個派出法庭、1300余名法院工作人員的規(guī)模，為維護(hù)新疆、兵團(tuán)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的司法保障。

（二）兵團(tuán)法院運(yùn)行的法律依據(jù)

與兵團(tuán)法院相關(guān)的法律法規(guī)無論是在數(shù)量上和層級上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于地方法院，并且主要出現(xiàn)于全國人大常委會決定、司法解釋和自治條例中。1998年12月29日，第九屆全國人大常委會第六次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)置人民法院和人民檢察院的決定》正式確立了兵團(tuán)法院的法律地位。

（三）兵團(tuán)法院的設(shè)置——以兵團(tuán)第八師為例

以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第八師為例具體分析，第八師石河子市，面積7762平方千米，下轄14個團(tuán)場，散布于石河子市、克拉瑪依市、沙灣縣、瑪納斯縣境內(nèi)。雖位于地方行政區(qū)劃內(nèi)，但擁有自己管轄的區(qū)域、行政司法系統(tǒng)和耕地、人口等資源。第八師現(xiàn)有兩級法院3家（石河子市人民法院由自治區(qū)高級人民法院直轄），分別為第八師中級人民法院、下野地墾區(qū)人民法院、莫索灣墾區(qū)人民法院。其中第八師中級人民法院對全師轄區(qū)行使審判執(zhí)行職能，依法受理下野地墾區(qū)、莫索灣墾區(qū)和石河子市人民法院的上訴案件。作為基層法院的下野地墾區(qū)人民法院對一二一團(tuán)、一三三團(tuán)、一三四團(tuán)、一三六團(tuán)、一四一團(tuán)、一四二團(tuán)、新安監(jiān)獄、巴管處行使審判執(zhí)行職能；莫索灣墾區(qū)人民法院對一四七團(tuán)、一四八團(tuán)、一四九團(tuán)、一五〇團(tuán)、莫管處行使審判執(zhí)行職能。

圖1： 兵團(tuán)法院組織層級圖（以第八師法院為例）

第八師地處北疆天山北麓中段，是兵團(tuán)的工、農(nóng)業(yè)大師，經(jīng)濟(jì)總量和人口數(shù)量位居民團(tuán)首位。但人口分布不均，于是便在團(tuán)場相對集中的地方設(shè)立與地方基層法院相對應(yīng)的墾區(qū)人民法院，該設(shè)置具有一定的靈活性，有利于比較合理分配司法資源。

二、 兵團(tuán)法院制度所面臨的問題

（一）兵團(tuán)法院的設(shè)置與各師、墾區(qū)轄區(qū)完全重合

作為全國普通法院的一部分，目前兵團(tuán)法院在各師各墾區(qū)中心團(tuán)場分別設(shè)立中級人民法院和墾區(qū)人民法院，此種法院設(shè)置的方式與名稱雖地方嚴(yán)格照行政區(qū)劃設(shè)置法院存在明顯差異，但實(shí)際上不難發(fā)現(xiàn)，兵團(tuán)法院的設(shè)置也是嚴(yán)格遵循各師及其下轄團(tuán)場的管轄范圍而設(shè)置，現(xiàn)已形成“兵團(tuán)-分院、師-中院、墾區(qū)-基層法院”一一對應(yīng)的格局。

此外受歷史和體制影響，兵團(tuán)各團(tuán)場所對應(yīng)的行政級別要高于管轄其的基層人民法院的行政級別，加之兵團(tuán)命令服從制度的影響，使兵團(tuán)法院在行使審判、執(zhí)行過程中遭受到了巨大的阻力?，F(xiàn)兵團(tuán)法院的財政、人事、物質(zhì)保障仍依靠駐地師市財政和人事部門管理，這將是兵團(tuán)法院獨(dú)立行使審判權(quán)所面臨的有一道枷鎖。

此外，兵團(tuán)各師、團(tuán)散布于新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)，且面積、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，對司法需求的高低也不相同，導(dǎo)致了兵團(tuán)各家法院受理案件上的巨大差異，忙閑不均。目前兵團(tuán)正處于深化改革時期，隨著各類糾紛的增長，合理分配兵團(tuán)法院司法資源迫在眉睫。

（二）上下級法院之間“監(jiān)督關(guān)系”被異化

由于兵團(tuán)不屬于我國的行政區(qū)劃單位，是依據(jù)國家和新疆維吾爾自治區(qū)的有關(guān)法律、法規(guī)自行管理行政和司法事務(wù)的特殊社會組織，因此兵團(tuán)除了現(xiàn)有城市（阿拉爾市、鐵門關(guān)市、圖木舒克市、雙河市、可克達(dá)拉市、五家渠市、石河子市、北屯市、昆玉市外）各級機(jī)關(guān)沒有對應(yīng)的人民代表大會，自然無法選舉產(chǎn)生法院。 因此兵團(tuán)法院常陷于尷尬的地位，墾區(qū)基層人民法院更是如此，在面對一個虛擬又無任何對應(yīng)機(jī)構(gòu)的墾區(qū)時，墾區(qū)基層人民法院只能更加接近自己的上級法院，于是現(xiàn)已形成各墾區(qū)基層人民法院完全受各師中級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)的局面。

根據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，上下級人民法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。其本應(yīng)是各自獨(dú)立的上下級審判機(jī)構(gòu)的關(guān)系，只有“審級”上的不同，并無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但目前，上級法院儼然已成為下級法院的“領(lǐng)導(dǎo)”。上級法院在司法政務(wù)管理方面，對下級法院進(jìn)行命令、檢查、評比、考核，下級法院也都給與充分配合，認(rèn)可并接受上級法院的權(quán)威。這在一定程度上極大地影響了審判監(jiān)督的效果。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)龐雜、行政案件少

受轄區(qū)面積、人口、經(jīng)濟(jì)的影響，兵團(tuán)法院所受理案件要少于地方法院，人員與地方法院相比也較為單薄。在此情況下，兵團(tuán)法院應(yīng)針對轄區(qū)的司法需求來設(shè)置必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，避免內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)臃腫。但目前，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象在兵團(tuán)法院普遍存在，其中以各基層墾區(qū)人民法院尤為突出，大多數(shù)墾區(qū)人民法院設(shè)置眾多庭、室、科、隊(duì)造成個別的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)無人或無該機(jī)構(gòu)對應(yīng)業(yè)務(wù)的現(xiàn)象普遍存在。除兵團(tuán)現(xiàn)有城市人民法院外，由于兵團(tuán)各師、團(tuán)在通常情況下不具備行政主體資格，故其對應(yīng)法院受理的行政案件屈指可數(shù)。

三、兵團(tuán)法院制度運(yùn)行機(jī)制的完善

（一）劃分司法區(qū)，按照司法區(qū)重新設(shè)立法院

錯置性的法院設(shè)置可進(jìn)一步促進(jìn)兵團(tuán)法院發(fā)揮審判效能，提高審判質(zhì)量，最大限度的減少駐地師團(tuán)的干預(yù)，從而保證兵團(tuán)法院能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)，提高司法公信力，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。故兵團(tuán)法院應(yīng)徹底的打破“師-中級人民法院、墾區(qū)-基層人民法院”一一對應(yīng)的格局，將兵團(tuán)重新劃分為數(shù)個大司法區(qū)和若干個小司法區(qū)，在每個大司法區(qū)設(shè)置一家中級人民法院，每個小司法區(qū)設(shè)置一家基層人民法院的格局。對現(xiàn)有的墾區(qū)基層人民法院和各師中級人民法院進(jìn)行撤并，可將新設(shè)置的墾區(qū)基層人民法院的管轄范圍擴(kuò)大，使其至少涵蓋原兩個墾區(qū)轄區(qū)，將新設(shè)置的中級人民法院的管轄范圍擴(kuò)大，使其至少涵蓋原兩個師的轄區(qū)。

以北疆第六、七、八、十二師為例：撤銷上述各師中級人民法院、墾區(qū)人民法院。根據(jù)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)水平、案件數(shù)量、交通等狀況將上述區(qū)域重新劃分為三個司法區(qū)，第一司法區(qū)由現(xiàn)第七師轄區(qū)和第八師下野地墾區(qū)構(gòu)成、第二司法區(qū)由現(xiàn)第八師剩余轄區(qū)和第六師芳草湖墾區(qū)構(gòu)成、第三司法區(qū)由第六師剩余轄區(qū)和第十二師、建工師轄區(qū)構(gòu)成。以上三個司法區(qū)，平均人口均在40萬人左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，境內(nèi)均有鐵路、高速、國道、省道過境。在每個司法區(qū)設(shè)置1家基層人民法院，在3家基層人民法院的基礎(chǔ)上，設(shè)置一家中級人民法。通過重新設(shè)置法院，可縮小各司法區(qū)之間受理案件量的平衡，使得目前有限的司法資源得到最大程度的利用，但須注意的是兵團(tuán)各師的情況不盡相同，故而在其他師轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行司法區(qū)劃分時在考慮人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)水平、案件數(shù)量、交通等狀況的同時，還應(yīng)考慮轄區(qū)內(nèi)民族成分、民族聚居情況、與鄰師距離遠(yuǎn)難以成片的實(shí)際情況進(jìn)行靈活設(shè)置。

在重置法院后，隨著各家法院管轄區(qū)域的擴(kuò)大，在注重員額制法官的同時，還必須提高兵團(tuán)各級人民法院所對應(yīng)的行政級別，尤其要確保基層人民法院的行政級別不低于團(tuán)（正處）級，中級人民法院的行政級別不低于師（正廳）級，以此來限制各級師團(tuán)對兵團(tuán)各級法院的不當(dāng)干預(yù)，從而保兵團(tuán)各級法院獨(dú)立行使審判權(quán)。

（二）調(diào)整上下級法院之間的關(guān)系，回歸到監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百三十二條第二款的規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作”；《人民法院組織法》第十六條第二款的規(guī)定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督”。故上級人民法院只有權(quán)監(jiān)督下級人民法院的審判工作，無領(lǐng)導(dǎo)下級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，故上級法院對下級法院沒有司法政務(wù)管理的權(quán)限。

因此，要在兵團(tuán)上下級人民法院之間設(shè)立必要的“隔離帶”，無論是人事安排，還是審判業(yè)務(wù)，都需要保持相當(dāng)程度的獨(dú)立性，以確保一審、二審的審級效果。兵團(tuán)在劃分司法區(qū)，重置人民法院之后，可結(jié)合司法改革后兵團(tuán)法院垂管的局面，由實(shí)施垂管的兵團(tuán)分院設(shè)立專門的考核、評比機(jī)構(gòu)對兵團(tuán)重置后為數(shù)不多的法院進(jìn)行直接考核。

（三）深化法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革

人民法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)不合理不科學(xué)，將會導(dǎo)致法院內(nèi)部行政化管理和上下級法院之間的行政化影響日益明顯使得審判權(quán)的完整獨(dú)立行使受到另一種損害 。當(dāng)前，法院現(xiàn)行的辦案機(jī)制仍具有濃厚的行政管理色彩。因此在完成司法區(qū)劃分后，根據(jù)各司法區(qū)轄區(qū)擴(kuò)大、與各師、墾區(qū)轄區(qū)錯置性分離的客觀情況，各級新設(shè)置的法院應(yīng)根據(jù)其所轄司法區(qū)內(nèi)的司法需求，科學(xué)、合理的設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

注釋：

余晨.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)司法體系初探.法制與社會.2012（2）.5.

孫洪坤.討建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度.東方法學(xué).2014（6）.