蘇州市斜塘街道敬老院養老管理與服務探析

薛曉宇　董晨雪

摘 要 我國老齡化呈現出規模大與高齡化并存、空巢化與失能化并存、挑戰與轉機并存的特點，這為具有服務專業、環境適宜等獨特優勢的機構養老服務提供了充足的發展動力和寶貴的發展機遇。為了更加切實有效地促進機構養老的發展，本文以蘇州市斜塘街道敬老院為個案進行深入分析，圍繞政策規范、管理理念、運營機制、員工質量、資金來源、環境設施、志愿服務等方面揭示其運營管理和服務的現狀與特色，提出了管理與服務中存在的不足；最后針對問題提出了完善對策，希望能夠對養老機構的發展有所貢獻。

關鍵詞 老齡化 養老機構 敬老院 養老服務

作者簡介：薛曉宇，蘇州大學政治與公共管理學院學生，研究方向：老齡產業、社會保障與公共管理；董晨雪，蘇州大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會醫學與衛生事業管理。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.312

一、引言

十九大報告提出：在老有所養上不斷取得新進展，積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，加快老齡事業和產業發展。人口老齡化將逐步成為我國長期均衡發展的重要矛盾，本世紀我國人口老齡化將呈現波浪式變化的特點 ：“十三五”期間速度相對放緩，之后發展特別迅速，直到本世紀中葉我國成為老齡化最嚴重國家，老齡人口將達到4.8億，高齡比高達22% ，空巢和獨居老年人約有2.62億，失能老年人約有9750萬 。而具有服務專業、環境適宜、費用較低和生活獨立等優勢的養老機構，正是應對以上挑戰的有效手段，大規模的老齡人口為養老機構的發展提供了數量基礎，高齡化、空巢化、失能化提供了需求基礎，“十三五”時期的速度相對減緩則提供了重要的戰略轉機。

養老機構，是指為老年人提供集中居住和照料服務的機構 。養老機構按性質分為福利性、非營利性和營利性的養老機構。福利性養老機構（即公辦養老機構）指事業單位登記管理、機關辦理登記手續的養老服務機構，包括國家主辦和集體主辦兩種。非營利性和營利性的養老機構又叫做民辦養老機構。 敬老院是在農村鄉（鎮）、村設置的供養“三無”、“五保”老人和接待社會上的老年人安度晚年的社會養老服務機構，設有生活起居、文化娛樂、康復訓練、醫療保健等多項服務設施 。

二、蘇州市工業園區斜塘街道敬老院管理與服務現狀

（一） 斜塘街道敬老院發展背景及情況簡介

江蘇省作為全國最早進入人口老齡化階段的省份，目前老齡化程度居全國首位，2016年底老齡化高達22.1%，高于全國5.4個百分點，同時養老硬件設施水平位居全國前列，共有2305家養老機構，每千名老人擁有床位超過36張 。由此可見，江蘇省的養老機構具有很高的研究價值。

蘇州作為江蘇省GDP排名第一的城市，每年為養老機構提供大量的資金和政策支持，提出了“十三五”期間“千名老年人擁有養老機構床位數達到45張”的發展目標 。蘇州在上世紀80年代初就已進入老齡化社會，是最早進入老齡化的城市之一，在應對老齡化問題上積累了許多經驗。2016年底蘇州市老年人口達170.88萬，占戶籍總數的25.2%，高齡老人達到26.02萬人，占老年人口的15.27% 。到2020年末，60歲以上老年人將增加到200萬，比重將增長到27.5%。蘇州面臨的嚴峻養老形勢，對當地養老機構的發展提出了更高要求。

（二） 斜塘街道敬老院管理現狀

蘇州工業園區斜塘街道敬老院作為“江蘇省示范性養老機構”、“蘇州市文明敬老院”，由斜塘街道于2006年9月28日設立，由斜塘人民醫院進行統一管理，人員劃歸斜塘醫院專設的敬老院科，工資也由醫院進行發放。敬老院設立自理區、護理區、后勤、行政四大部門，其中自理區為生活能夠自理的老人提供三級護理服務，護理區為不能自理的老人提供一級護理服務，二者共同形成“核心服務內環”；后勤為兩大服務部門提供物質和人員支持，成為“基礎支撐中環”；行政部門通過建立后勤、食堂、消防等管理制度提升服務品質，通過建立員工考核、財務等管理制度規范內部運行，兩類制度共同構成“管理制度外環”，內中外三環層次分明、各司其職、相互配合，從而有效提升管理效率與服務水平，使得敬老院在護工、資金、環境三大方面形成了自身的特色與優勢。

在護工方面，通過老人互助與崗前培訓實現護工數量與質量的兼顧。護工主要為周邊社區的中老年人，不僅通勤安全、便于交流和互相理解、工作積極性高，同時由年齡較小、身體較為健康的老人為年級較大、行動不便的老人提供服務，類似于美國的社區老人互助方案，有利于緩解護理人員的短缺問題，也豐富了年輕老人的退休生活。雖然以初小學歷為主的護工最初缺乏相應專業技能，但工作前為期一周的崗前培訓，使護工得以掌握基本護理技能，從而保障了服務的質量，而培訓后獲得畢業證書以及政府500元補貼的措施，也為員工參加培訓提供了經濟動力。

在資金方面，通過多方共同建設實現資金來源渠道多樣化。政府全額補貼運營費用，入住老人每月按照護理等級、房間位置繳納1170元至1560元不等的費用，福利彩票給予敬老院大量資金贊助和物資援助，企業、黨政機關、醫院學校、個人等都會向敬老院捐贈康復設備、生活用品等物品。這種多樣化的籌資方法，不僅減輕了政府負擔，也提升了養老機構自我發展能力。

在環境方面，注重硬件設施建設實現環境設施規范化。斜塘敬老院房間包括單人間、雙人間與三人間三種房型共122張床位，為老人提供了多樣化的住宿選擇，也有利于解決隱私問題；房間及走廊、衛生間均裝有扶手，便于老人行動；敬老院也建有大量康樂康復設施，便于促進老人的身體康復；閱覽室、多媒體室、多功能廳等多樣化娛樂設施有助于豐富老年人的閑暇時光。

（三） 斜塘街道敬老院養老服務狀況

敬老院主要收納擁有斜塘街道戶籍、精神意識正常的居民，為五保戶提供優先服務，設有五保戶集中供養區、社會老人休養區、護理區三大區域，提供三級護理或一級護理服務，堅持以人為本、服務社會的宗旨，為入住老人提供生活、餐飲、醫療、娛樂、學習等多種服務。

生活服務：為老人備餐送餐、整理房間、清洗衣服及床上用品、定期理發；醫療服務：由斜塘醫院醫生定期咨詢指導和提供醫療服務，定期體檢，建立健康檔案；親情服務：倡導精神贍養，經常溝通使老人心情舒暢；健身服務：老人可以在健身房、康復室進行健身、康復鍛煉；文化服務：閱覽室、多媒體、多功能廳在工作日內開放；呼叫服務：各個床頭均設有呼叫系統，有需求或遇緊急情況，工作人員可隨時到房間為老人服務。

服務對象：實現兜底保障功能與運營效率的兼顧。其主要服務對象為當地失地農民，同時設有30個五保戶專有病床，當閑置床位較多時才引入非五保戶，但保留一定本地五保戶床位，保障本地五保戶申請即有床位。這一措施有效提升了資源利用率，實現了公辦養老機構公平與效率的兼顧。

社會服務：敬老院通過與當地多個組織合作，實現志愿服務常規化。蘇州眾多學校社團、企業、以及黨政與社會組織都與敬老院進行合作，以蘇州大學為例，該校的愛心學社、青年志愿者協會等多個志愿服務團隊與敬老院均有長期合作，為老人提供談心聊天、表演節目等志愿服務。多樣化的志愿服務有助于緩解老人內心的孤單寂寞、豐富其精神生活，提升老人的滿足感與幸福感。

憑借以上的管理與服務優勢，敬老院的服務滿意度高達97%，在當地廣受歡迎，許多居民在排隊等待。這些運營過程中的成功經驗值得廣大養老機構特別是公辦養老機構借鑒學習。

三、斜塘街道敬老院管理與服務不足分析

作為一家發展時間長達11年的福利性養老機構，斜塘街道敬老院在運營中取得了很多成就、積累了很多成功經驗，但同時其外部環境和自身發展也存在一些不足，主要包括以下幾個方面：

（一）管理方面

第一，機構養老缺乏法律法規支持。我國涉及機構養老的法律僅有一部《老年人權益保障法》，而其他相關法規存在約束力有限、權威性不足的問題。以入院評估制度為例，《養老機構管理辦法》僅提到“養老機構應當建立入院評估制度，做好老年人健康狀況評估，并根據服務協議和老年人的生活自理能力，實施分級分類服務”，但并未提供一個權威、統一的評估制度，導致養老機構自行確定的標準說服力不足、科學性與合理性難以保證。例如斜塘街道敬老院內一位失明老人的家人否認養老院的評估標準，堅決要求老人入住自理區，導致老人一切生活都需要自理，在不方便的同時還十分孤獨。

第二，公辦養老機構自主性有限。以斜塘街道敬老院為例，工程建設需要經過上報民政、街道審批、市政招標、中標建設的多步流程，不僅繁瑣費時，同時由于溝通不暢，容易出現理解偏差，導致最后建設的工程難以符合實際要求。例如由于投標企業與斜塘街道敬老院無法直接溝通，導致建成的紅外監控系統會因樹葉飄落等輕微擾動而報警，導致該系統無法投入使用。只有給予養老機構合理而充足的自主權，才能更加有效地激發養老機構自身的活力，真正實現政府與市場的高效配合。

（二）服務方面

第一，醫養結合不完善。雖然敬老院由斜塘醫院管理，但工作人員和院內值班醫生都不具有行醫資格，只能提供測血壓、量血糖等簡單服務；敬老院距離醫院相對較遠，老人看病購藥需要子女帶領，耗時較長且流程復雜，同時敬老院與斜塘醫院的定點合作效果并不明顯，老人就醫選擇較為多樣。敬老院還未充分實現醫養結合，無法及時有效滿足老人的醫療需求。

第二，新入住老人難以迅速適應新環境。一方面老人對新環境較為陌生，例如一位剛入住的張奶奶稱“床比家里面的小，睡得不舒服，而且自己不認識其他老人，有些孤單”，另一方面周邊居民表示“平時一般不會進入敬老院”，導致老人進入敬老院后與外界基本脫離聯系，從而容易產生空虛感與失落感。

第三，活動形式有限，難以滿足多樣化需求。老人活動形式僅限于散步、曬太陽等一般性活動，而志愿活動也因次數少、時間不固定難以滿足老人日常需求，導致老人平常無事可做，生活較為空虛；同時，老人的一些個性化需求也難以得到滿足，敬老院有一位長期接觸美國文化、觀念開放的老爺爺想要學習使用手機上網，但是這項需求難以得到滿足，沒有真正實現老有所學。

第四，專業而穩定的心理慰藉機制尚未建立。這與不同學歷的老人間交流較少、談心室工作人員與老人太過熟悉導致心理咨詢難以進行、志愿活動流動性太大及志愿者語言不通等問題有關。由于缺乏足夠有效的心理慰藉，老人難以做到真正的老有所樂。

外部法律法規的不完善給養老機構的規范化運營帶來了不便，而養老機構與政府的有效配合也需要進一步磨合，同時養老機構自身的新人融入機制、活動多樣化機制、心理慰藉機制都有待進一步加強與完善。

四、提升養老機構服務水平的建議與思考

很多養老機構特別是公辦養老機構都面臨著以上的問題，為了更好滿足老人需求，不斷提高養老機構服務水平，促進“十三五”期間養老機構建設的加快推進，本文針對發現的問題提出如下建議與思考：

（一）完善相關法律法規

“十四五”時期老齡化挑戰將十分嚴峻，而法律的設立周期相對較長，因此必須在“十三五”時期加快推進養老機構相關法律建設；同時各級政府應當建立具有較高權威性的法規體系，規范養老機構運營。以入院評估制度為例，通過提供統一的老人護理等級評估標準，將自理與護理等級明確劃分，提高入院評估的科學性與可信度，從而提升養老機構的運營效率。

（二）合理定位政府職能

政府應當擴大養老機構自主權，允許敬老院在合理范圍內進行自主采購招標，同時，加強監管和制度建設，完善采購及招投標制度，引入第三方評估，確保建設高效、產品優質，將政府從一般性事務中解放出來，實現養老機構需求的精準化表達與滿足。

（三）切實推進醫養結合

未來養老機構與醫療機構在建設醫養結合型養老機構時，應當將“醫療”與“養老”實現真正融合，而不僅僅是醫院與敬老院的簡單合作，具體包括養老機構設置醫療服務部門、醫療機構設置養老服務部門、養老機構與醫療機構合作開設醫療養老服務機構三種形式 。

（四）提供多樣化服務

推進敬老院的開放式、社會化管理，完善心理咨詢等新人融入機制，縮短新入住老人的適應期；通過幫助老人組建舞蹈、繪畫等興趣小分隊促進敬老院內部的社會孵化，通過與老年大學等機構的合作滿足部分老人的個性化需求，實現老有所樂、老有所學。

（五）注重心理建設

人在步入老年期社會化階段后，即意味著進入了人生的安寧或消沉階段，同時也意味著面臨著身體機能下降、社會地位下降、聲望下降以及疾病和死亡等多種問題 ，老年人的心態也會隨之產生較大變化。對此，可采取以下措施：（1）專業合作：與專業的心理咨詢組織展開長期合作，公辦機構可由政府購買服務，通過定期專業咨詢解決老人的心理困惑與問題；（2）自身探索：嘗試芳香療法、音樂療法等新型心理療法，解決工作人員數量不足、與老人太過熟悉的問題；（3）改進志愿活動：首先，實現固定與流動服務相結合。志愿服務中保證每次有一定比例的人員長期來到敬老院，并盡量建立一對一或多對一的長期交流機制。其次，加強志愿者培訓。專業人員對志愿者進行方言、交流技巧及心理小游戲等培訓；也可以提供培訓材料給志愿者自主學習，改善志愿服務的效果。

五、結語

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾在養老事業方面，體現為老齡化浪潮下的多樣化和高要求養老需求，與當前養老服務發展不均衡不充分之間的矛盾，尤其是對解決養老問題十分重要的養老機構的發展不充分問題日益突出。本文通過宏觀分析我國老齡化現狀以及機構養老的特殊優勢，再微觀結合蘇州市斜塘街道敬老院這一實例，通過分析其管理與服務中的優勢與特色、不足與問題，提出發展建議，為其他養老機構的進一步發展提供啟發，從而更好地把握“十三五”這一重要的戰略轉機，為應對洶涌的老齡化浪潮做好準備，最終順利實現全面建成小康社會的奮斗目標！

注釋：

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