韌性社區評估框架與應急體制機制設計及在雄安新區的構建路徑探討*

趙鵬霞，朱 偉，王亞飛

(北京城市系統工程研究中心，北京 100035)

0 引言

雄安新區作為黨中央、國務院批復的重點規劃，既是千年一遇的發展機遇，在其“規劃—建設—運行”過程中也面臨著諸多挑戰，其中基層社區的安全穩定，從很大程度上影響著雄安新區的整體發展水平。因此，在一系列外部環境和內在體制、機制的變化中，雄安新區的基層社區如何防范各類風險、確保安全穩定，是目前急需解決的重要問題之一。總結國內外已有研究成果，“韌性社區”的相關概念和構建方法是重要的解決思路之一，其中，國外“韌性社區”的相關研究起步較早，相關概念主要呈現出三種主流觀點，第一，韌性社區即“穩定性”社區[1]，以蓋斯[2]、戈德沙爾克[3]等人為代表，認為韌性社區是指能夠承受住各種危險以及干擾的同時，保持系統內部穩定；第二，庫力格[4]和卡特、廖桂賢等人認為，韌性社區主要表現為社區在災后的一種自我恢復能力，即“可恢復性”[5]；第三，布諾[6]、科爾斯[7]、伊倫尼·薩邦[8]等認為，韌性社區主要指社區在災害事件中形成的長期適應能力和學習能力，即“長效性”。目前，在概念層面“韌性社區”得到了廣泛研究，但是在韌性社區的評估以及實現路徑方面研究較少，尤其在評估框架的系統性、整體性以及配套的應急體制、機制建設方面，還需要進一步深入。本文即針對此問題，以“韌性社區”的思想理念為指導，從社區的“物理空間”、“組織結構”、“社會環境”、“經濟運行”、“信息溝通”和“人口”6個方面構建韌性社區評估框架，進一步分析相關的社區應急體制機制建設思路，最終結合雄安新區“規劃—建設—運行”的實際情況，提出相關韌性社區構建的路徑建議。

1 “社區”、“韌性”和“韌性社區”的理解

從1881年德國社會學家F·滕尼斯首次提出“社區”概念，截止目前，對于“社區”界定沒有一個統一的概念，但應包含“地域、社會關系和社會互動”3個內涵，卻是國內外一致公認的[9]。本文在遵從上述3個內涵基礎上，結合我國科層制的管理體制，將“社區”界定為基層政府及派出機構所轄共同體，具體可理解為鄉鎮人民政府或街道辦事處的管轄區域。

韌性(resilience)最初在生態系統中使用，被定義為“衡量系統持久性及其吸收變化和干擾的能力”。之后，為適應突發性災難和長期環境變化的需要，這個術語越來越多被重塑，經歷了由“工程韌性”、“生態韌性”到“演進韌性(即生態—社會韌性)”的發展[10]。本文對“韌性”的理解主要有3個方面，第一方面，“韌性”是指對外部干擾的抵御；第二方面，“韌性”是指在外部干擾下的適應和恢復；第三方面，“韌性”是指在外部干擾過后的自我修正和完善。

韌性社區可以理解為“韌性”相關屬性在“社區”空間上的具體體現。因此，在突發事件應對的視角下，“韌性社區”是指社區能夠將風險災害的損失控制在可接受范圍，同時將風險災害應對能力內化為自主治理能力，主動通過自組織進行自我調適與修復，以恢復社區的正常運行，并總結經驗、提升對未來風險的適應性。

2 韌性社區評估框架

在“韌性社區”的思想理念指導下，從“韌性”所需具備的屬性與特征入手，結合“社區”的具體組成與功能，提出統一的韌性社區評估框架，為韌性社區的評判、改進和構建提供參考。韌性社區評估框架主要包括物理空間、組織結構、社會環境、經濟運行、信息溝通、人口等6個方面，如圖1所示。

圖1 韌性社區評估框架Fig.1 Framework of resilient community assessment

1)物理空間：社區的物理空間是客觀存在的[11]，主要包括：社區賴以生存的地理、自然環境，逐年演化形成的住宅群、交通路網、城市生命線、防災工程等。其中，住宅是社區的主體結構；交通路網是各主體的連接路徑；生命線是主體結構運行的動力；防災工程則為社區安全運行構筑了一道物理屏障。如果以上社區物理空間組件在“規劃—建設—運行”過程中具有較強的抗災能力、恢復能力和改進能力，則社區就具有較強的韌性。

2)組織結構：社區作為一個典型的社會系統，主要由政府、社會組織、企事業單位、居民等構成，具有特定的組織結構，且表現出多層級、多功能的特點，在面臨突發事件時，組織結構的穩定性、協同性、自我恢復能力是社區韌性的具體體現。

3)社會環境：社區的社會環境由社區內不同個體或組織之間相互關聯形成，包括在社區范圍內被多數人認可的社會價值觀、社會行為規范和社會文化等，以及在此基礎上形成的社會秩序。韌性社區在社會環境方面的體現，既包括平時應急知識、技能的積極宣傳與教育，也包括突發事件發生時自救、互救、恢復社會秩序的主觀意愿。

4)經濟運行：這里所說的經濟運行是指社區抵御外界干擾、維持和恢復正常經濟秩序的能力。既包括受災后基礎經濟活動(正常的買賣秩序)的維持，也包括臨時應急經濟活動的開展(生活必需品的供應與價格維護)和后續關鍵經濟運行服務的恢復(金融服務等)。

5)信息溝通：及時、準確的信息獲取與共享是保證社區各個組成部分高效運轉的基礎條件之一，同時，良好的信息溝通能夠最大程度地杜絕不良輿情的傳播和負面情緒的積累、發酵。因此，韌性社區在信息溝通方面需要涵蓋災情的快速、準確獲取；信息處理能力的保持；發布與傳播渠道的暢通。

6)人口：人口作為社區的主體與核心要素，是韌性社區評估的重點對象之一。評估內容既包括社區人口的年齡結構、學歷構成、職業分布等，也包括個人身體素質、心理素質、應急知識和技能等情況。

3 韌性社區的應急管理體制

在“韌性社區”思想理念以及相應的評估框架下，討論韌性社區所應具備的應急體制具有重要意義，因為社區作為基層組織，其“韌性”是城市整體韌性提升的根基，而這點又很大程度上取決于社區自身應急體制的健全程度。根據對“社區”概念的理解和認識，“社區”的實際管轄范圍隨著實際情況的不同會有所變化，為了最終對接雄安新區相關韌性社區的構建，本文將“社區”定義為街道鄉鎮層面，并進一步從韌性社區的應急管理單元及其職責角度，討論相應的應急管理體制，如圖2所示。

圖2 基于韌性的基層應急體制Fig.2 Emergency management system based on resilience

3.1 街道鄉鎮

街道鄉鎮作為區(縣)的分應急指揮部，應成立街道鄉鎮應急管理領導機構，并確定相應的辦事機構，建議設立副科級應急辦，與黨政辦合并辦公，在黨委、政府的直接領導下開展工作，設置專職人員，按照責任清單落實應急責任。街道鄉鎮應急管理領導機構，下設各分指揮部，各分指揮部根據處置需要，服從區(縣)專項指揮部的統一指揮，負責調度區域內的成員單位，及時協助配合區專項指揮部處置轄區內的突發公共事件。而對于應急職責的設置來說，應采取“誰主管、誰負責”的原則，強調在原有工作職責中增加相應應急職責，并將應急工作作為績效考核的重要內容，由相應職能部門負責人任組長，負責本地區職責范圍內的突發公共事件的上報、協調、配合處置工作。

3.2 社區居委會

由社區居委會牽頭，整合業主委員會、物業公司、駐區單位、社區團體和居民等社區應急力量，在預防階段，開展應急知識宣教和培育等；在準備階段，配合專業部門做好事前檢查；在響應階段，依靠專業部門處置，協助進行社會動員；在恢復階段，向上級部門反映受災情況，動員社會力量支持等。同時，社區居委會的應急管理工作應充分考慮和發揮其做群眾工作的優勢，同時充分發揮志愿者隊伍的作用，可根據實際需要將工作人員和志愿者隊伍劃分成具有特定職能的小組，如：信息報告組、秩序維護組、專業隊伍引導組、善后處理組等。

3.3 駐區企事業單位

駐區企事業單位屬于沒有法律責任歸屬的弱相關者，但其內部管理體系完整，地域范圍相對固定，內部資源自由支配程度高，在突發事件應急時，主要是做好與屬地(街道鄉鎮、社區居委會)的信息溝通和資源共享，同時做好與相關專業處置隊伍的對接工作。

3.4 專業部門

專業部門是指具有特定行業管理職責和專業處置能力的部門，其在突發事件應急管理中的主要職責是專業響應與處置，同時，還對街道鄉鎮、社區居委會、企事業單位等負有隱患排查、預測預警和前期處置的業務指導職責。

3.5 志愿者組織

志愿者組織在道德觀、公眾輿論、媒體宣傳等方面的認同感和社會責任感的驅使下，從科普宣教、培訓演練、隱患排查、現場信息報告、先期處置、協同救援、災后服務等方面，自愿、無償地服務他人和社會，是社區突發事件應對中最關鍵的“第一響應人”，是社會動員最有效的力量，可以協助政府進行突發事件的應急處置。

3.6 社區居民

居民是基層應急管理體系中最重要的自救互救群體，應提高自身的應急意識，掌握應急知識，做到及時報警和自救互救等。

4 韌性社區的應急管理機制

合理的應急管理機制，是韌性社區能夠高效運轉的保障，只有不斷提升韌性社區的自我調節能力與內部協同能力，才能逐步增強韌性，主要包括以下6方面。

4.1 建立社區風險管控機制，預防并治理各類可能降低韌性的因素

4.2 建立周密的社區監測預警機制，實時監測預警韌性因素的演化動態

建立和完善由政府部門、專業機構、監測網點、社區居委會和居民等構成的，專業監測和社會監測相結合的突發事件監測體系，并加強社區居委會和有關單位負責人的主體責任意識，明晰人員之間的職責分工；進一步推進基層應急信息報告員、社會公眾報告和舉報獎勵制度建設，在社區建立信息直報點，配備專兼職應急工作信息員，并加強相關人員監測預警能力方面的培訓，形成高效、快捷、安全的信息報送體系。強化基層預警機制建設，逐步實現預警信息溝通共享。在充分利用多形式(“村村響”、農村高音喇叭、社區預警工程等)、多備份的預警信息發布手段和擴大預警發布渠道的同時，充分利用社區的動員、聯動能力，著力解決預警發布的“最后一公里”問題；重點要完善基層預警信息快速傳遞機制，規范和細化基層各類預警響應措施與協調聯動機制。

4.3 建立快速的應對機制，充分發揮社區在輔助處置和先期處置方面的優勢

社區突發事件的應急響應強調基層的輔助處置和先期處置，并且以輔助處置為主，輔助處置應充分發揮社區在擁有良好群眾關系和對轄區情況更加了解的優勢，發揮好社區的社會動員能力，做好現場保護、協助處置和善后處置工作。此外，社區應進一步完善基層現場先期處置能力，加強與各專業部門的協調聯動，建立起快速反應、合理調配、密切協作的工作機制，并將工作機制流程化、卡片化，使職責不僅停留在紙面上，更要落到實處。

4.4 建立強有力的應急協同與合作機制，提高應急響應、處置與恢復效率

突發事件后，韌性社區需要抵御外界干擾，盡快恢復正常狀態，需要空間、時間、功能結構上的多方協同與合作，在專項應急處置介入之前，社區的先期處置工作尤為重要，其快速的事件信息上報和有效的先期響應，有利于突發事件的有效控制；在事故處置過程中，由于社區掌握所屬區域的各類信息，應急指揮部需要社區的協助，需要社區建立相關的協同合作機制，明確具體的職責分工，定期召開上級單位(區應急辦)、專項應急指揮部辦公室和社區之間的溝通聯席會，理清各自在事件應急中的主要職責；根據機制和預案，定期開展應急演練，不斷磨合，加強日常協調聯動。

4.5 建立有效的信息溝通機制，提升社區組織結構間的信息對稱性

應建立有效的社區內信息交流制度，并通過高效的信息溝通渠道收集與發布信息；建立良好的社區外部信息溝通程序，保證社區與其他外部相關組織間的信息交互；建立并維護良好的通訊網絡，包括電話、電視和計算機網絡等；保證社區24 h信息暢通；收集、反饋、上報的信息應包括：社區危險因素情況、社區應急資源狀況、緊急和非緊急信息；最終，進一步降低社區組織結構間的信息不對稱性。

4.6 建立創新性的社區價值重構機制，營造全社會參與韌性提升的氛圍

喚醒社會上的非政府組織與個人對社區韌性的關注，深入基層推崇社會公義、社會整體安全、公信等價值觀，推動價值重構，以打破以經濟取向為唯一目標的社會價值系統，營造全社會參與韌性提升的社會氛圍。具體包括：在全體居民中廣泛開展應急教育活動；廣泛發動駐區企事業單位、社區團體和居民，積極做好突發事件的防范和應對準備；組建具有一定救援知識和技能的志愿者隊伍，在第一時間減少災害的損失；利用市場機制，組織動員社會力量參與應急管理和服務。

5 雄安新區韌性社區構建路徑探討

雄安新區正在經歷從農村、小城鎮到現代化城市的巨大轉變，大量外來人口遷入、新興產業形成、物態面貌巨大改變，將會催生新的社區在全新的物理空間下運轉。社區面臨的風險將更加多樣化，物理空間的各類地上建筑、地下空間、公共設施，在時間軸上與社會空間的高密度、高流動性、高異質性的各類人群交織作用，與固有災害風險通過各種關聯耦合，帶來一系列可預見的風險，以及未來不可預見的突發事件與次生、衍生危害。因此，探討雄安新區社區韌性能力的提升路徑，就顯得尤為迫切。

1)強化“使能性”，明確社區韌性提升的主體職責

所謂“使能性”[12]，不是要替代現有職能機構或進行統一管理，而是要從總體統籌規劃的角度考慮社區韌性提升，推進各相關方在社區穩定性與恢復能力提升中構成堅實有力的聯動網。因此，在雄安新區的韌性社區構建體系設計中，應圍繞社區韌性提升的政策目標，在原有部門邊界的前提下構建跨界、跨部門的組織合作，著重于協商、溝通機制的“精細化”，實現基層安全風險網絡治理模式。在此基礎上，逐步建設完善與臨近行政區以及京津冀毗鄰區域之間的防災減災救災聯動機制，出臺相關應急預案、信息分享以及隊伍聯動等機制。

教學活動不應僅僅是教師在課堂上傳授知識，更應該是教師教的過程與學生學的過程的結合，而教與學活動中最核心的應該是思維活動，正確認識思維結構是實現課堂教學目標的基礎。

2)考慮“雙融合”，建立雄安特色的社區安全風險動態研判機制

雄安新區的發展過程必定是外來群體和當地居民、新興產業和既有業態“雙融合”過程，從“規劃—建設—運行”全過程識別社會風險與產業融合的技術風險，以及2類風險相耦合形成的新興風險，形成雄安新區基層社區風險因素清單、典型風險演變鏈條和演變網絡。以系統動力學的思路，推演雄安新區社區風險演變過程；以風險演變鏈條為機理，推演社區風險情景，剖析各因素間的影響關系，量化“雙融合”中的過程參數和社區風險等級之間的相互關系，動態跟蹤分析各類影響社區韌性因素的可改正性、可控制性和可選擇性。

3)運用“智慧防災”，構建社區風險監測與預警機制

在雄安新區構建面向社區風險監測的“空間數據一張圖”和面向社區風險防范的“人—事—地—物—組織”風險數據庫，基于統一時空演化的社區風險數據匯聚與融合分析，建立社區大數據集成、共享、分發、服務平臺(DaaS)，實現風險驅動的社區數據共享應用機制。基于社區人群“管理即服務”理念，形成以一般人群服務為主體、兼顧重點人員管控、特殊人群救助的風險監測預警機制，結合基礎設施運行參數、信息空間數據分析、生產生活數據挖掘的主被動一體化的人員風險監測預警管理和服務模式。將“智慧防災”理念運用到社區韌性提升中，搭建警務、政務、物業管理、綜合治理一體化的社區風險智能防范平臺。

4)注重“標本兼治”，強化社區管理的韌性能力

社區韌性能力強調標本兼治。社區韌性應在適宜、和諧的管理體系下[12]，強調超前預防，從各類突發事件的誘因著手，深層分析，消除風險與各類不良因素。為此，雄安新區在韌性社區建設中，應在現有以結果為導向的基礎上，強化誘因導向，從根源上考慮如何消除或降低各類風險發生的概率，例如，應推動公共決策的民主化、公正化、科學化、高效化進程，促進管理結構適應社會現狀等。

5)采取“分類治理”，推行分區域特征的社區安全風險治理模式

按照“一主、五輔、多節點”的新區城鄉空間布局要求，對不同區域的風險特征進行分析，以目標導向采取不同的治理模式。主城區應以“城”為重，通過新技術、新理念打造本質安全型城區，在基層注入更多的力量以點帶面，確保城市運行平穩有序。“五輔”則以“區”為重，做好社會力量參與安全風險治理的規劃，給予一定的政策傾斜，培育和引進社會力量的參與，以社區為單元增強韌性。作為新區，社區安全風險治理則應凸顯政府主導和多元參與，對于各類可能引發“灰犀牛”事件的風險從嚴治理，絕不姑息。“多節點”則以生態涵養為主要目的，可建設以村居為單元的災害風險數據庫，利用信息化手段提高治理效率和公眾的參與度，并有效借助生態系統的自然災害天然屏障功能，保護生態系統和天然緩沖區，以減少洪水、暴雨和其他災害的影響。

6)瞄準“主體外移”，形成社會力量參與社區風險治理的引導機制

厘清各個參與主體的地位、職責和作用，減少政府對基層單位的行政干預并釋放資源和下放權力，給予相應的政策傾斜，搭建平臺，引導社會力量參與。雄安新區政府應從政策環境、制度規范、管理方法等方面提供全方位的支撐和引導，盡早搭建服務導向平臺。在社區建立應急志愿服務站，強化村居的應急隊伍和物資建設，以“站”帶動村居的風險排查、備勤、信息聯絡、培訓交流、先期處置等能力提升；將災害信息員、安全員、綜治人員、網格人員、樓門長等功能融進“站”中，解決“站”中的人員問題，改變網格的虛化現象。引導各類應急組織及其行動支持者日益壯大，成為政府“主體外移”后的重要力量。與轄區內企業開展聯防機制、物資儲備等工作。

6 結論

1)通過對現有“社區”、“韌性”定義的理解和剖析，提出“韌性社區”的概念與內涵。

2)在“韌性社區”的思想理念指導下，從系統論的角度提出“物理空間”、“組織結構”、“社會環境”、“經濟運行”、“信息溝通”和“人口”6個方面構成的韌性社區統一評估框架，并在此基礎上，對韌性社區所應急具備的應急體制和機制提出建議。

3)在“韌性社區”統一評估框架以及相關應急體制機制建設內容下，結合雄安新區“規劃—建設—運行”的全過程，從6個方面給出雄安新區韌性社區構建的路徑建議。