基于“多規合一”的土地利用總體規劃調整完善方法研究

郭明強

摘要：自改革開放以來，我國雖然已經有了相對完整的規劃體系，并且各類規劃也在國家治理與建設中發揮了積極作用，但是由于組織規劃編制的部門不同，其分類標準、編制年限等等各方面也存在著差異，這就導致各類規劃在實施中非常容易產生矛盾，使規劃不得不頻繁修改，不僅浪費人力物力，還影響了規劃的科學性和嚴肅性。而通過“多規合一”，能夠有效解決各類規劃之間存在的沖突，從而提升空間規劃編制質量和實施效率。本文通過介紹“多規合一”實施的背景，闡述了土地規劃調整的必要性和需要遵循的原則，提出了基于“多規合一”的土地利用總體規劃調整的完善方法，以期為完善規劃技術方法提供一定的借鑒。

關鍵詞：多規合一；土地利用；總體規劃；調整完善方法

一、“多規合一”實施的背景

習近平總書記在2013年中央城鎮化工作會議上指出“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作，形成相互銜接、功能互補、相互協調的規劃體系”，“探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一或‘多規融合，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖”。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》也提出建立空間規劃體系，堅定不移實施主體功能區制度，劃定生態保護紅線，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。2015年9月，中央發布《生態文明體制改革總體方案》，指出：編制空間規劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級。研究建立統一規范的空間規劃編制機制。

二、基于“多規合一”的土地利用總體規劃調整完善方法

（一）土地規劃調整的必要性

自改革開放以來，我國建立了比較完整的規劃管理體制，但是諸如國民經濟與社會發展規劃隸屬于發改委系統，城鄉規劃隸屬于住建部門以及土地利用總體規劃又隸屬于國土管理部門，這種各類規劃各自分屬不同的部門，且之間屬于“互不隸屬”關系，各部門有各部門自己的一套編制標準與方法，這就導致各類規劃之間不可避免的存在交叉和沖突。《土地管理法》、《城鄉規劃法》明確土地利用總體規劃與城鄉規劃在建設用地規模和范圍內應一致。《土地管理法》第二十二條“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”2008年修訂的《城鄉規劃法》也明確規定，城鄉規劃應當依據國民經濟與社會發展規劃，與土地利用總體規劃相銜接。通過上述各個法律法規可以看出，在對同一城鄉發展空間進行土地利用規劃時，各個不同政府部門都應該對規劃有所引導和要求，但是在實際土地利用規劃中，各部門各自為政，彼此之間沒有進行有效的協調，甚至會因此而產生沖突。因此，“多規合一”的應運而生，能夠有針對性的解決現存的土地規劃不合理問題，在確定“永久基本農田保護紅線”、“生態保護紅線”、“城鎮發展邊界”的基礎上，對土地利用進行總體規劃和調整，使土地利用的目標和方向保持一致，對各主要用地部門的用地規模提出控制性指標，從而完善土地利用總體規劃。

（二）土地規劃調整的原則

土地規劃調整的原則主要有四點：一是優先保護基本農田；二是重點保障重點項目用地需求；三是城鄉建設用地規模不突破，調入和調出規模相平衡；四是促進建設用地空間布局進一步優化。

（三）土地利用總體規劃調整完善的方法

1.基本農田的調整。對基本農田進行調整，首先要對數量和布局基本穩定的基本農田和優質耕地進行優先保護。使基本農田在得到保護的同時，提高基本農田的質量。對于目前不符合劃定要求的建設用地、未被開發應用地和質量不達標的農用地都調出基本農田，通過補充與調整劃出質量符合要求的永久基本農田；對基本農田中存在25度以上的坡耕地（包括可調整林地）、可能影響行洪安全的河灘地或者因自然災害和生產建設活動嚴重損毀無法復墾的耕地，在確保基本農田數量不減少、質量有提高的前提下，可適當調整基本農田布局。為保護以及優化基本農田，以下幾種土地都可劃入基本農田：城鎮周邊、交通沿線還不屬于基本農田的耕地；新建成的高標準基本農田中，地塊連片，地塊質量等別高，產值高的農田；已驗收合格的土地開發整理復墾的優質耕地。另外，耕地質量（國家利用等別）高于平均水平的，或者處于高標準基本農田項目范圍內的耕地，以及與上述兩種耕地連片的耕地可以選為基本農田調入備選區。

2.建設用地布局調整。建設用地布局調出要根據土地現實狀況進行，如果目前土地屬于非建設用地，但是已經規劃為建設用地，卻已喪失用地意向的地塊就應調出。已安排在各類開發園區內具有生態功能、不可建設的山體、水面等地塊上的建設用地規模應調出；已安排在國道、省道、縣道地塊上的城鄉建設用地規模應調出。調入地塊重點是保障市級及以上重點建設項目用地，通過建設項目的輕重緩急來進行落實排序，并按照與調出規模平衡的原則，落實調入用地。

3.建設用地復墾區調整。現行規劃確定的建設用地復墾區面積及復墾比例原則上不增加。對于納入復墾區范圍、已辦理合法用地手續且無法復墾的，在提供擬調入地塊比擬調出地塊易于復墾的理由以及擬調入復墾區地塊未批為建設用地證明的前提下，可修改復墾區范圍。修改后的復墾區原則上要比修改前更合理更易實施，新調入復墾區的地塊優先納入城鄉建設用地增減掛鉤項目區的拆舊區，且需優先安排復墾。

結語

綜上所述，基于“多規合一”的土地利用總體規劃調整完善方法能夠有效解決目前各類規劃之間冗雜頻繁的矛盾。同時隨著我國社會經濟的不斷發展以及社會主義事業的不斷建設發展，“多規合一”的實施在目前雖然取得了良好的效果，但是我們要用發展的眼光來看待問題，實現真正的“一本規劃”，形成系統性的不斷發展的規劃辦法，以便應對不斷變化著的未來。在“多規合一”的過程中，要以確定耕地保護底線、建設用地范圍和規模為主要目標的土地利用規劃，利用其全面且嚴格的控制性，發揮出其規劃的科學性。

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