基于“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方法研究

郭明強(qiáng)

摘要：自改革開放以來，我國雖然已經(jīng)有了相對完整的規(guī)劃體系，并且各類規(guī)劃也在國家治理與建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，但是由于組織規(guī)劃編制的部門不同，其分類標(biāo)準(zhǔn)、編制年限等等各方面也存在著差異，這就導(dǎo)致各類規(guī)劃在實(shí)施中非常容易產(chǎn)生矛盾，使規(guī)劃不得不頻繁修改，不僅浪費(fèi)人力物力，還影響了規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。而通過“多規(guī)合一”，能夠有效解決各類規(guī)劃之間存在的沖突，從而提升空間規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)施效率。本文通過介紹“多規(guī)合一”實(shí)施的背景，闡述了土地規(guī)劃調(diào)整的必要性和需要遵循的原則，提出了基于“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的完善方法，以期為完善規(guī)劃技術(shù)方法提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；土地利用；總體規(guī)劃；調(diào)整完善方法

一、“多規(guī)合一”實(shí)施的背景

習(xí)近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，形成相互銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系”，“探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一或‘多規(guī)融合，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也提出建立空間規(guī)劃體系，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2015年9月，中央發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，指出：編制空間規(guī)劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。空間規(guī)劃分為國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制。

二、基于“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方法

（一）土地規(guī)劃調(diào)整的必要性

自改革開放以來，我國建立了比較完整的規(guī)劃管理體制，但是諸如國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃隸屬于發(fā)改委系統(tǒng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃隸屬于住建部門以及土地利用總體規(guī)劃又隸屬于國土管理部門，這種各類規(guī)劃各自分屬不同的部門，且之間屬于“互不隸屬”關(guān)系，各部門有各部門自己的一套編制標(biāo)準(zhǔn)與方法，這就導(dǎo)致各類規(guī)劃之間不可避免的存在交叉和沖突。《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模和范圍內(nèi)應(yīng)一致。《土地管理法》第二十二條“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”2008年修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也明確規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃相銜接。通過上述各個法律法規(guī)可以看出，在對同一城鄉(xiāng)發(fā)展空間進(jìn)行土地利用規(guī)劃時，各個不同政府部門都應(yīng)該對規(guī)劃有所引導(dǎo)和要求，但是在實(shí)際土地利用規(guī)劃中，各部門各自為政，彼此之間沒有進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，甚至?xí)虼硕a(chǎn)生沖突。因此，“多規(guī)合一”的應(yīng)運(yùn)而生，能夠有針對性的解決現(xiàn)存的土地規(guī)劃不合理問題，在確定“永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線”、“生態(tài)保護(hù)紅線”、“城鎮(zhèn)發(fā)展邊界”的基礎(chǔ)上，對土地利用進(jìn)行總體規(guī)劃和調(diào)整，使土地利用的目標(biāo)和方向保持一致，對各主要用地部門的用地規(guī)模提出控制性指標(biāo)，從而完善土地利用總體規(guī)劃。

（二）土地規(guī)劃調(diào)整的原則

土地規(guī)劃調(diào)整的原則主要有四點(diǎn)：一是優(yōu)先保護(hù)基本農(nóng)田；二是重點(diǎn)保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求；三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不突破，調(diào)入和調(diào)出規(guī)模相平衡；四是促進(jìn)建設(shè)用地空間布局進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的方法

1.基本農(nóng)田的調(diào)整。對基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整，首先要對數(shù)量和布局基本穩(wěn)定的基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)。使基本農(nóng)田在得到保護(hù)的同時，提高基本農(nóng)田的質(zhì)量。對于目前不符合劃定要求的建設(shè)用地、未被開發(fā)應(yīng)用地和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的農(nóng)用地都調(diào)出基本農(nóng)田，通過補(bǔ)充與調(diào)整劃出質(zhì)量符合要求的永久基本農(nóng)田；對基本農(nóng)田中存在25度以上的坡耕地（包括可調(diào)整林地）、可能影響行洪安全的河灘地或者因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)活動嚴(yán)重?fù)p毀無法復(fù)墾的耕地，在確保基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，可適當(dāng)調(diào)整基本農(nóng)田布局。為保護(hù)以及優(yōu)化基本農(nóng)田，以下幾種土地都可劃入基本農(nóng)田：城鎮(zhèn)周邊、交通沿線還不屬于基本農(nóng)田的耕地；新建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田中，地塊連片，地塊質(zhì)量等別高，產(chǎn)值高的農(nóng)田；已驗(yàn)收合格的土地開發(fā)整理復(fù)墾的優(yōu)質(zhì)耕地。另外，耕地質(zhì)量（國家利用等別）高于平均水平的，或者處于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目范圍內(nèi)的耕地，以及與上述兩種耕地連片的耕地可以選為基本農(nóng)田調(diào)入備選區(qū)。

2.建設(shè)用地布局調(diào)整。建設(shè)用地布局調(diào)出要根據(jù)土地現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行，如果目前土地屬于非建設(shè)用地，但是已經(jīng)規(guī)劃為建設(shè)用地，卻已喪失用地意向的地塊就應(yīng)調(diào)出。已安排在各類開發(fā)園區(qū)內(nèi)具有生態(tài)功能、不可建設(shè)的山體、水面等地塊上的建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)調(diào)出；已安排在國道、省道、縣道地塊上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)調(diào)出。調(diào)入地塊重點(diǎn)是保障市級及以上重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地，通過建設(shè)項(xiàng)目的輕重緩急來進(jìn)行落實(shí)排序，并按照與調(diào)出規(guī)模平衡的原則，落實(shí)調(diào)入用地。

3.建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)調(diào)整。現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)面積及復(fù)墾比例原則上不增加。對于納入復(fù)墾區(qū)范圍、已辦理合法用地手續(xù)且無法復(fù)墾的，在提供擬調(diào)入地塊比擬調(diào)出地塊易于復(fù)墾的理由以及擬調(diào)入復(fù)墾區(qū)地塊未批為建設(shè)用地證明的前提下，可修改復(fù)墾區(qū)范圍。修改后的復(fù)墾區(qū)原則上要比修改前更合理更易實(shí)施，新調(diào)入復(fù)墾區(qū)的地塊優(yōu)先納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的拆舊區(qū)，且需優(yōu)先安排復(fù)墾。

結(jié)語

綜上所述，基于“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方法能夠有效解決目前各類規(guī)劃之間冗雜頻繁的矛盾。同時隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及社會主義事業(yè)的不斷建設(shè)發(fā)展，“多規(guī)合一”的實(shí)施在目前雖然取得了良好的效果，但是我們要用發(fā)展的眼光來看待問題，實(shí)現(xiàn)真正的“一本規(guī)劃”，形成系統(tǒng)性的不斷發(fā)展的規(guī)劃辦法，以便應(yīng)對不斷變化著的未來。在“多規(guī)合一”的過程中，要以確定耕地保護(hù)底線、建設(shè)用地范圍和規(guī)模為主要目標(biāo)的土地利用規(guī)劃，利用其全面且嚴(yán)格的控制性，發(fā)揮出其規(guī)劃的科學(xué)性。

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