PPP模式作用于醫療改革的必要性和可行性

吳鈺

PPP模式作為公共部門與社會資本建立的合作伙伴關系，在提供公共產品或服務方面有著傳統供給模式所沒有的優勢，可以實現公共部門與社會資本的優勢互補，達到“多方共贏”的效果。將PPP模式引入醫療改革中可以有望解決醫療服務供需矛盾及服務水平不高、醫療保險資金不足等問題，但任何一種模式或機制都有其適用范圍和條件，因此，探索PPP模式應用于我國醫療改革時，對其應用的必要性和可行性進行分析是十分必要的。

一、PPP模式作用于醫療改革的必要性

（一）可以開拓資金來源，彌補財政資金不足的問題

一方面PPP模式作為一種廣泛使用的融資模式和管理理念，為政府履行社會公共管理職能開拓了新的視野，提供了新的手段，隨著PPP模式項目中公共私人合作方的角色和責任的不同，政府對醫院的財政投入方式也隨之改變；另一方面不管對公立醫院還是民營醫院我國政府的財政投入都是不足的，PPP項目基本上都是建設周期長，資金量大的工程，由公共部門和社會資本共同參與項目建設和運營，能減輕政府財政負擔，彌補財政支出的問題，緩解醫院在推動自身發展的資金壓力。

（二）可以改善運營機制，提高公共服務質量

隨著PPP模式引入社會資本，對于公立醫療機構（包括公立醫院和基層醫療機構）來說，可以利用社會資金補充或完善醫院的資源配置，提高管理效率、分流其患者流量，減輕公立醫院“看病難”或排隊問題。對于社會資本方而言，與公立醫療機構的合作可以很大程度上解決私立醫療機構既缺醫生也缺患者的“缺人”問題，如果采用的是“特許經營”方式，還可以利用公立醫院的品牌，學習其技術，加強自身的軟件建設。PPP模式擴大資金投入規模的同時，也帶來了流動性和競爭性，提高醫療行業對市場變化的反應速度，使醫院更加適應市場經濟體制和環境，同時多方共同參與項目的可行性研究、風險識別等環節，在控制風險的同時收益最大化，醫院與在資金、管理和技術上具有競爭優勢的社會資本方建立合作關系降低了企業的經營成本，縮短了生產的周期，提高了企業項目的收益周期和盈利能力，使醫院在經營管理效率、運行績效、服務質量等方面得到迅速改進和提升。

（三）可以分散和降低雙方風險，實現規模效益

PPP模式設計的核心是風險分擔，公共部門和社會資本方通過協商，將風險分解，由最有能力控制風險的一方來承擔相應風險，控制風險的成本減小而管理能力增強。同時風險的大小與所獲的收益是成正比的，社會資本方承擔風險的同時獲得的是相應的收益。在PPP模式中，一般政府承擔的是政策風險、法律風險等，而社會資本方則承擔市場風險、法律風險等。

（四）可以明確雙方角色定位，增強職責功能

市場機制與政府調節在醫療衛生服務提供領域的有機結合是社會起點公平的保障，對人民健康投入是國家和政府不可推卸的職責。對于政府來說，發揮在制定政策、增加投入和嚴格監管方面的主導作用，確保衛生服務的社會公平性是其主要職責。政府承擔出資人角色通過公共財政支出引導和調控衛生服務市場，通過直接投資舉辦少量預算制公立醫院為居民直接提供基本醫療服務。同時政府也承擔籌資者角色組織和建立基本社會醫療保障制度，通過財政轉移支付，擴大醫療保險制度覆蓋面和醫療救助人群，改善居民對基本醫療服務的可及性，縮小因貧富不均形成的健康差異和享受基本公共衛生服務水平的差距，進而提高全民健康水平。規范衛生服務市場制定各種準入制度，控制進入市場的衛生資源數量和質量，制定藥品管理法和食品法等來保護消費者利益。加強衛生監管和執法職能，反壟、反傾，監控服務價格、防止價格欺詐等不正當競爭行為，取締不符合質量要求的衛生服務提供者，依法保護人群享有的正當健康權益。

對于市場來說，它應該是政府機制的補充。衛生領域引入市場機制的目的在于發揮其衛生籌資、衛生服務生產和衛生機構經營管理方面的作用，社會資本引入醫療衛生服務領域解決了政府財政對衛生事業投入不足的矛盾，使政府財政有多余資金加大對衛生領域的純公共產品以及基層基本醫療服務的投入。同時，通過引入自己承擔風險責任的社會資本，有利于打破公立醫院壟斷醫療市場的局面，激發公立醫院的效率，滿足人民多層次的醫療服務需求。

二、PPP模式作用于醫療改革的可行性

將PPP模式應用于我國醫療改革建設，在政策上和具體實踐上都是可行的。

（一）政策上的可行性

讓民營資本進入公共事業領域，在黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中已有明確的表述：清理和修訂限制非公有經濟發展的法律法規和政策，消除體制性障礙。放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。

在2009年政府工作報告中又一次明確指出：鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。落實放寬市場準入的各項政策，積極支持民間資本參與國有企業改革，進入基礎設施、公用事業、金融服務和社會事業等領域。

在近期出臺的《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中這樣寫道：“堅持公平效率統一，政府主導與發揮市場機制作用相結合。堅持政府主導，強化政府在基本醫療衛生制度中的責任，加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，維護公共醫療衛生的公益性，促進公平公正；同時，注重發揮市場機制作用，促進有序競爭機制的形成，提高醫療衛生運行效率和服務水平、質量，滿足人民群眾多層次、多樣化的醫療衛生需求”。

回到新一輪醫改啟動的2009年，在《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中明確指出，鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。積極促進非公立醫療衛生機構發展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。

此后，國務院相繼印發實施了一系列鼓勵社會辦醫發展的政策文件。從2010年11月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、衛生部等部門的《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的意見》，到2013年9月發布《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》，再到2015年6月，國辦印發《關于促進社會辦醫加快發展的若干政策措施》。政策春風徐徐，催生著醫療領域社會投資的活力。

（二）實踐操作中的可行性

PPP模式早在20世紀90年代就在世界范圍內得到了快速發展并積累了諸多經驗。英國在1992年最早應用PPP模式，運用領域包括高速公路、收費公路、收費橋梁、電廠、電信業務基礎設施、隧道、學校建筑、機場設施、政府辦公樓、監獄、輕軌系統、地鐵、鐵路、停車站、博物館、海港、地下管道、道路改造和維護、衛生機構和垃圾處理等諸多方面。自英國提出PPP概念并廣泛應用以來，美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和日本等主要發達國家以及智力、巴西等發展中國家廣泛響應，在公共設施和公用事業領域積極運用模式，積累了豐富的實踐經驗。

在我國PPP管理模式的實踐中，已經開始被廣泛地應用到基礎設施和公用事業的各個方面，目前主要應用于高速公路、地鐵、水務等基礎設施和公用事業，并且有很多成功的案例。如應用較多的BOT形式，被用在各地的高速公路建設中，以及自來水廠的建設和污水處理廠的建設等。在高校快速擴張時期，許多高等院校也用BOT的形式建設和管理學生宿舍。

三、結論

中國醫療資源分布不均已經成為非常突出的問題，優質醫療集中在一線城市，周邊地縣級城市的質素良莠不齊，使得很多求醫都涌向一線城市、甚至往外國跑，更加劇了地區間醫療資源不均衡的問題。同時，公立醫療雖然資源豐富，但礙于體制的束縛難以充分發揮出最大效能。而且政府的財政投入在數量龐大的公立醫院當中只能維持相當低的比例，而在國有企業改革中，大量的企業醫院由于缺少資金的支持面臨著運營發展的困境。

PPP模式作為公共部門與社會資本建立的合作伙伴關系，在提供公共產品或服務方面有著傳統供給模式所沒有的優勢，主要體現在：拓展資金來源，彌補財政資金不足；改善運營機制，提高服務質量；分散和降低風險，實現規模效益；明確角色定位，增強職責功能的方面。因此，PPP模式應用于醫療改革是非常必要的。

參考文獻：

[1]姚嵐. 新時期宏觀衛生政策的取向[J]. 中國衛生經濟， 2004（8）：11-12.

[2]賈康，孫潔. 公立醫院改革中采用PPP管理模式提高績效水平的探討[J]. 國家行政學院學報， 2010（5）：72-76.

[3]程哲，王守清. 我國民營資本參與醫院PPP的PEST-SWOT分析

[4]牛艷艷，任軼，田偉. “醫藥分開”對于解決“看病貴”問題的探討[J].沈陽藥科大學學報 2014， （10）：75-78

[5]本刊記者.2014年教育與醫療領域發展趨勢跟蹤分析[J].宏觀經濟管理2015