敘永縣實施退耕還林工程的調研與思考

毛小平

【摘要】：敘永縣作為兩輪退耕還林工程的試點縣，共實施退耕還林工程耕地造林26.635萬畝。縣委、縣政府高度重視，把退耕還林工程列為民生工程、重點工程進行考核。本文認真總結了敘永縣實施退耕還林工程以來所取得的成效，針對當前存在的問題提出相應對策與思考，旨在引起各級黨委政府和有關部門對此項工作的高度重視和緊密配合，嚴格按照退耕還林有關政策要求，采取切實可行的對策來解決工程中存在的問題，確保退耕還林在敘永縣退得下、穩得住、不反彈。

【關鍵詞】：退耕還林；成效；存在問題；對策

敘永縣從1999年開始啟動退耕還林工程，中央和省累計投入8.3億元，共實施耕地造林26.635萬畝（其中，前一輪實施耕地造林19.565萬畝，新一輪實施耕地造林7.07萬畝），荒山造林22.7萬畝，封山育林2.5萬畝，涉及全縣22個鄉鎮，惠及4.8余萬農戶25余萬農民，取得了顯著的生態效益、經濟效益和社會效益。

1、前一輪退耕還林工程取得的成效

一是生態環境明顯改善。通過退耕還林，工程區大量坡耕地得到有效治理，荒山禿嶺披上綠裝，森林覆蓋率提高12.9個百分點。營造的森林植被持續發揮著蓄水、保土、制氧、固碳、凈水、改善小氣候等生態功效，生態產品供給能力大大增強。

二是助農增收效果明顯。退耕還林是最大直補惠農項目。到2017年底，全縣累計兌現退耕農戶政策性補助資金8.3億元，戶均達到1.8萬元。依托工程建設，因地制宜栽植生態林和經濟林，大力發展用材林、漿用竹林、特色經果、森林蔬菜、林下養殖等后續產業，拓寬了農民增收渠道。

三是社會效益十分突出。通過實施退耕還林，廣大基層干部和農民群眾生態意識明顯提升，崇尚生態、崇尚自然的社會氛圍越來越濃厚。

2、新一輪退耕還林工程實施概況

省下達敘永縣新一輪退耕還林任務7.07萬畝（其中：2014年度1.75萬畝，2015年度2.32萬畝，2016年度3萬畝），分別在全縣15個鄉鎮的30多個貧困村實施。總的看來，新一輪退耕還林工程實施中有兩個顯著特點，一是樹種選擇堅持以生態效益為主兼顧經濟效益；二是項目安排以全縣90個貧困村為主，注重退耕還林工程民生效益的發揮。

3、存在的問題

退耕還林具有很強的政策性、復雜性、艱巨性，涉及到的周期長、范圍廣、投資大。由于廣大干部群眾對工程建設困難認識不足、政策理解不透，宣傳不到位等原因，導致在工程建設中出現一些矛盾和問題，主要表現在：

一是新一輪退耕還林補助標準與前一輪退耕還林相比明顯降低，相對其他涉農項目政策比較優勢不明顯（比如糧食直補）。這一問題導致新一輪退耕還林工程實施出現三大難點。一是農民實施退耕還林工程的積極性不高，如果不實施退耕還林每年有一百多元的耕地地力補貼，而實施退耕還林5年內領直補資金1200元后，再無其他補助，所以農民在項目實施過程中出現猶豫、反復現象。二是已實施退耕還林地塊農民不愿意辦理林權證，辦證后如果涉及占地等情況占地補償費林地遠低于耕地。三是成效保存難。由于補助標準低，農民的主要精力未放在退耕還林地上而多數是選擇外出務工。

二是對新型經營主體的扶持政策不夠。近年來，外出務工人口不斷增加，專合社、造林大戶、家庭林場等新型經營主體將在新一輪退耕還林中占主導作用，國家也鼓勵新型經營主體參與工程實施，發展適度規模經營。但是新一輪退耕還林政策對新型經營主體的扶持力度不大，導致新型造林主體參與退耕還林工程積極性不高。

三是地方政府主體責任落實不到位，補助資金兌現難。退耕還林直補資金兌現涉及千家萬戶，工作量非常大，工作難度高。農戶外出務工或“一折通”信息變更等多種原因疊加導致資金補助很難按時兌現到戶。一個兌現年度中有的鄉鎮反反復復核對信息和打款，但到年終仍然有不少鄉鎮有10%左右的資金兌現不出去。

四是退耕還林工程與基本農田保護之間的矛盾突出。按國土部門統計數據，敘永縣25度以上坡耕地有14.25萬畝，其中14萬畝為非基本農田，由此敘永縣新一輪退耕還林擬實施總體規模為10萬畝。在2014年退耕還林工程年度規劃中發現坡耕地數據與實地不符，出現同一坡度的耕地部分劃入了基本農田，部分未劃入基本農田等情況，同時暴露了敘永縣新一輪退耕還林工程與基本農田保護之間的矛盾。

4、對策與思考

4.1 加大產業扶持力度，確保后續投入，增強農民建設基地、實施退耕還林工程的信心。一是強化以龍頭企業帶動發展基地基礎工作。二是龍頭企業要加大后續管理資金投入，保證強勢推動基地建設的延續性；三是要強化對兩大產業的扶持力度，拉伸產業發展鏈條，夯實企業從基地建設—產品開發—加工—銷售基礎工作，讓農民看到產業發展的潛力和希望，促使其主動發力基地建設。

4.2 加大對新型造林主體的扶持力度，提高社會資本和新型造林主體參與退耕還林工程建設的積極性。由于農村不少青壯年勞動力外出務工，留守的老幼婦人員無力承擔退耕地塊后續管理、撫育任務。

4.3 落實政府主體責任，強化退耕還林工程管理。“各級地方人民政府是退耕還林工程的責任主體”，政府要在工程建設中切實履行責任。要保證退耕還林工程的管理人員到崗到位，細化責任落實，解決好退耕還林工程管理缺位的問題，實現退耕還林工程管理縱向到底、橫向到邊。

4.4 進一步模清家底，科學決策退耕還林工程實施規模。敘永縣新一輪退耕還林工程實施以來，從試點時的“整鄉整村推進”轉變為“以貧困村為主體”的計劃安排思路。通過3個年度的實施，個別鄉鎮和個別村仍然有不少想實施退耕還林而得不到建設任務的情況存在。要解決這一問題縣級有關部門和鄉鎮要各司其責、加強對接，鄉鎮要認真收集群眾的退耕意向，掌握轄區內能實施退耕還林的規模；縣國土部門要認真清理25度以上非基本農田指標存量，系統解決好退耕還林工程與基本農田保護的矛盾；林業部門要綜合評估敘永縣實施新一輪退耕還林必要性和可行性，科學規劃新一輪退耕還林實施規模。

敘永縣退耕還林工程只要堅持以森林生態建設為根本，尊重農民意愿為前提，合理布局為基礎，及時兌現政策為核心，狠抓質量監督為重點，強化組織領導為保障，就能真正確保退得下、穩得住、不反彈，促進敘永縣林業事業實現新的跨越，為建設長江上游綠色生態屏障作出新的貢獻。