關于差別化土地管理理論解釋及政策體系創建研究

劉輝

摘要：我國土地資源總量大，但人均面積較小，并且存在空間異質性，如果采取統一的管理模式對全國的土地資源進行調配使用，必然會造成大規模的土地資源浪費和不合理利用。所以必須探索出一個精細化、差別化的土地開發管理模式，有針對性地對土地資源進行管理使用。這樣才能有效提升我國土地資源的利用效率和生產效益。隨著供給側結構性改革的進行，土地管理和使用方式也面臨著一場巨大的變革。本文通過對土地差別化管理的含義和目的進行闡述，明確土地差別化管理的作用和重要意義，提出土地差別化管理政策體系的建設方法以及相關政策的支撐。希望能夠使我國有限的土地資源的利用效率和經濟效益得到提升，保障社會公平。

關鍵詞：差別化土地管理；理論解釋；政策建設

我國幅員遼闊，土地面積約為960萬平方千米，但是由于跨經緯度以及所處氣候類型不同，土地類型也多種多樣。隨著我國城鎮化和工業化發展的不斷加快，各地土地資源和管理模式出現了巨大的差異，不同區域的發展水平也出現了顯著的不同。同時，隨著我國人口數量的不斷增加和土地資源的污染浪費不斷加劇，我國部分土地資源出現了污染嚴重無法使用的的情況，部分地區的土地也出現了生態系統退化現象。因此，我國迫切需要一種更為精細、有效的土地管理和使用模式。本文就該問題進行分析和探討，以期該問題能夠得到解決。

一、差別化土地管理的涵義及目的

（一）涵義

2006～2020年《全國土地利用總體規劃綱要》中明確提出了：“要根據資源環境承載力、土地利用現狀和開發潛力按照區域主體功能定位和發展方向，實施環境資源、土地開發格局以及人口與經濟產業布局等內容的差別化土地利用政策。[1]”通過各種文獻從不同角度對差別化土地管理進行的描述，最終總結出了差別化土地管理的涵義：差別化土地管理就是土地管理模式的創新。是在特定時期所采用的對不同的土地類型采取的因地制宜的管理和使用方法。

其中，所謂的差別化就是新時期為了提高土地資源的利用效率，使區域發展更加平衡的土地使用管理模式。差別化的土地管理不同于以往的土地供應、整治、地價調控、耕地保護、土地管制等政策差別化管理，而是以空間、時間、土地類型、產業種類和使用部門當做參考因素進行一體化管理的土地管理模式。

（二）目的

當前，我國的經濟增長受到了資源和環境問題的制約，一些地區由于缺乏資源或者環境污染嚴重而導致發展相對滯后，迫切需要一種新的發展方式，來解決資源和環境問題的矛盾。而從差別化土地管理的含義可以看出，差別化土地管理模式就是為了解決當前城市擴張與土地資源矛盾而產生的平衡發展手段。通過對不同土地類型進行差別化管理，能夠有效提升土地資源的利用效率，優化用地結構、提高土地使用水平。同時通過對不同土地資源類型進行合理利用，還能夠有效地平衡區域發展水平，統籌區域協調發展[2]。

二、差別化土地管理的意義

我國土地資源空間異質性普遍存在，現行的土地管理制度和政策具有較強的適用性，但是缺乏針對性，使得一些土地資源質量較差，地區發展不足，質量較好的地區發展也受到了限制。而差別化的土地管理模式能夠根據不同的土地資源類型進行分類管理，提高不同土地類型的針對性和有效性利用，更加精細地對土地利用類型進行分化管理。這樣就能有效提高土地資源利用效率，提高土地利用的經濟效益，促進地區發展。

三、差別化土地管理政策體系的建設

（一）差別化土地管理的內容和措施

1.建設用地的差別化管理

不同地區的經濟發展方式不同，所以，對于土地的依賴程度也有所差別。區域土地利用方式和特征也存在著空間異質性，所以對于建設用地的差別化管理十分必要。對于建設用地的差別化管理，需要控制建設用地的總量，提高土地利用效率，使建設用地朝著專業化、集約化方向發展[3]。

2.統籌管理合理布局

隨著供給端的作用減弱，轉方式、調結構成為未來經濟發展的新動力。不同的產業類型、同一產業的不同發展時期對于土地要素的需求也存在著明顯的差異，同樣，區域產業的用地效益也存在不同。當前，對于土地使用結構調整主要是從農業向工業轉變，但是第三產業也不能忽視，尤其是房產地產領域用地，也需要進行調整。

3.土地管理規則因地制宜

土地區塊的異質性和區域主體功能的異質性使得當前大部分地區的土地功能和主體功能不能達成一致，這也使土地利用的社會效益、經濟效益以及生態效益得不到統一。這也要求需要更加精細、有針對性的土地領用管理制度的出現。2010年《全國主體功能區規劃》的出臺標志著我國因地制宜、一省一制度的差別化土地管理模式正式開始使用，并有效地推動了主體功能區的建設。所以，針對不同功能區實行差別化管理，因地制宜統籌協調農業生產、土地開發等是差別化土地管理的重要內容。

（二）差別化土地管理的政策支撐

土地管理方式的變革涉及到眾多部門，也必然伴隨著主體利益的變革、職能部門的調整以及產業類型的轉變，甚至還會受到相關體制的阻礙。為了避免相關問題的出現，使土地差別化管理順利進行，必然需要有相關政策體系的支持。其中最主要的就是試點政策、補償政策以及監督政策的制定和實施。這樣才能保證各地差別化土地管理政策能夠順利建立、推行，使不同的土地類型可以發揮其自身優勢促進地區經濟發展[4]。

四、結論

經濟的發展必然推動土地資源的利用朝著專業化、集約化方向轉變，區域經濟發展水平的不同也要求著土地管理和利用模式發生變革。在供給側結構性改革的新時期，推動土地管理利用模式朝著差別化、多元化方向發展是大勢所趨，而對于差別化土地管理制度的建設也刻不容緩。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國務院.關于印發全國土地利用總體規劃綱要（2006 ～ 2020年）的通知.2008-10.06.

[2] 國土資源部. 關于推進土地利用計劃差別化管理的意見.2013- 04-10.

[3]孫雪梅.土地差別化政策或年內出臺[N].京華時報， 2011-08-30 （ 003）.

[4]楊遴杰.什么是真正的差別化土地管理[N].東方早報，2012-09-10 （ A23）.