《公務電子郵件歸檔與管理規則》的內容及存在問題分析

王夢瑤 王英瑋

公務電子郵件是各種公務活動得以順利開展的重要辦事工具，也是業務工作思想、數據和信息得以有效溝通的手段之一。公務電子郵件作為一種電子文件的具體存在形式，若想使其“四性”（真實性、完整性、可讀性、安全性）得到有效維護，必須根據全程管理思想進行全生命周期的管控。為此，應為公務電子郵件的撰寫、傳遞、鑒定、歸檔、整理、移交與保管等項業務活動，提供規范化程序與管理規則，并為公務電子郵件的歸檔與電子檔案管理創造有利條件。檔案行業標準DA/T32-2005《公務電子郵件歸檔與管理規則》（以下簡稱DA/T 32）正是為了適應這種實踐性要求而制定和發布實施的。該標準是由深圳市檔案局提出并起草，由國家檔案局于2005年4月30日發布，同年9月1日開始正式實施。

一、T32的體例與內容構成

T32共分9章，包括57條條款，其中一級條款9條、二級條款35條、三級條款13條。主要內容包括正文和附錄兩大部分。正文部分主要規定了T32使用的范圍、規范性引用文件、術語定義、總則及公務電子郵件從生成到歸檔保管各環節的具體規則。附錄包括五個：《公務電子郵件收發文登記表》《公務電子郵件存儲格式》《公務電子郵件存儲載體》《公務電子郵件移交登記表》和《公務電子郵件移交檢驗登記表》。標準的附錄包括資料性附錄和規范性附錄，資料性附錄是對理解和使用標準起輔助作用的附加信息，而規范性附錄則是與標準正文具有同等效力的組成部分。T32的附錄均為規范性附錄，是為了減少正文篇幅而置于文后，與標準文本本身具有同等效力。

二、T32的主要特點

（一）注重與其他標準的整體協調性

公務電子郵件作為公務活動中廣泛應用的一種電子文件的形式，對其管理需要參照電子文件管理規范，其歸檔和管理也需要遵循檔案的管理規則。因此，T32和相關標準之間保持了良好的整體協調性。它和《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《CAD電子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求》《歸檔文件整理規則》及《檔案著錄規則》等標準在內容和要求方面保持了整體協調性。

（二）具有較好可操作性和實踐性

T32作為檔案行業的第一個規范公務電子郵件歸檔與管理的推薦標準，規定了公務電子郵件的撰寫、傳遞、鑒定、歸檔、整理、移交和保管等規范化程序和管理規則，規范性附錄以表格的形式對公務電子文件收發文登記、存儲格式、存儲載體、移交登記及移交檢驗做了較為明確的規定，注重可操作性。該標準對各單位公務電子郵件的歸檔和管理工作具有現實的引導意義。

三、T32主要內容解讀

T32的主要內容分為總則和具體規則兩大部分。總則是進行一般性規定，具體規則是對公務電子郵件管理各環節的操作規范進行詳細規定。

（一）術語及定義

T32對“電子郵件electronic mail”“公務電子郵件elec？ tronic mail document”“公務電子郵件系統electronic mail document system”“電子文件管理系統electronic records management system”等4個術語進行了定義。

T32對“電子郵件”的定義是：“由電子計算機生成、處理，并通過電子郵件系統經由計算機網絡發送和接收的電子信息。它包括信息文本本身及其附件。電子郵件可在機構內部進行傳遞，也可在政府部門之間或政府部門與公眾之間進行傳遞。電子郵件分為三種：公務電子郵件、暫時性公務電子郵件、私人電子郵件。”目前對電子郵件的定義主要有《信息技術詞匯第32部分：電子郵件》（GB/T 5271.32-2006）對電子郵件的定義：“在計算機網絡上，用戶終端之間往來的信函。”一般的理論解釋有兩種：其一是“電子郵件利用存儲轉發方式為用戶提供信函、文件、數字和圖文傳真、圖像信息、數字化語音等信息交換的傳遞業務。系統為用戶分配一塊存儲空間即信箱，可加密。用戶可以在不同地點、任意時間，利用終端使用自己的信箱，靈活方便。”其二是“電子郵件指用電子手段傳送信件、單據、資料等信息的通信方法”。通過對比，我們不難發現，標準文件的術語定義側重于對“電子郵件”內容特征的揭示；一般性的理論解釋側重于從通信角度，從業務和方法層面來解釋這一概念。GB/T 5271.32的術語定義采用了“信函”作為電子郵件的屬概念；T32采用了“電子信息”作為定義的屬概念。信函從存在形式和記錄方式上，可區分為一般信函和電子信函兩種。一般信函的含義，在我國的郵政法律法規中有明確的界定，是指“以套封形式按照名址遞送給特定個人或者單位的緘封的信息載體，不包括書籍、報紙、期刊等。”電子信函是用戶將信函、圖表、數據、單式、磁帶等各種含有信息的實物送交辦理電子信函業務的郵局（或經營該項業務的電信局），郵局根據電子信函的類別分別用相應的電子傳輸手段（電報、傳真、數據通信等）通過市內電話、長途電話、微波網路或通信衛星等傳送到接收局；接收局收到信息后，用電子打印或高速復印技術（靜電復印、電子噴印、激光打印等）在一定規格的信紙上打印電文或按原樣復制成副本或直接錄入磁帶隨郵局正常信函投遞班次投送收件人。目前，人們在日常生活和工作中，對電子郵件和電子信函的概念使用已經沒有根本性的區分。電子郵件的稱謂在很多領域已經取代了“電子信函”。基于上述材料，我們可以得出以下幾點結論性認識：

（1）電子郵件是由電子計算機生成和處理的；

（2）電子郵件是通過通信網絡傳輸的；

（3）電子郵件是由郵件發送服務器發出，并根據收信人的地址判斷對方的郵件接收服務器而將這封信發送到該服務器上，收信人要收取郵件也只能訪問這個服務器才能完成。發信人和收信人都要遵守一定的通信協議。

（4）電子郵件的內容是多樣的，包括信函、文件、數字和圖文傳真、圖像信息、數字化語音等。

（5）電子郵件的內容結構包括：郵件地址、主題（可省略）、正文、附件（如果必要）和元數據。

（6）電子郵件可在同一機構內部進行傳遞，也可在政府部門之間或政府部門與公眾之間進行傳遞。按照電子郵件的使用性質，可分為公務電子郵件、私人電子郵件。按照電子郵件的效力，可分為正式電子郵件和非正式電子郵件。

基于上述分析，我們認為電子郵件是電子文件的一種存在形式，所以應當以電子文件作為其屬概念，因此建議將目前的術語定義修訂為：是由電子計算機生成和處理的，通過通信網絡傳輸的電子文件。電子郵件通常包括郵件地址、信息文本及其附件（如果需要）和元數據等組成部分。按照電子郵件的使用性質，可分為公務電子郵件、私人電子郵件。

T32對“公務電子郵件”的定義是：“國家機關、團體、企事業單位和其他社會組織在公務活動中產生的經由電子郵件系統傳輸的電子郵件。”該定義的含義主要包括：

第一，公務電子郵件的形成者。其中包括“國家機關、團體、企業事業單位和其他社會組織”。

第二，公務電子郵件的產生領域是“公務活動”。

第三，傳輸方式是“經由電子郵件系統傳輸”。

第四，公務電子郵件是電子郵件的一種存在形式。

雖然該術語定義看起來很嚴整，但是并沒有準確地揭示“公務電子郵件”和“私人電子郵件”之間的最大差異，而且在已經定義了“電子郵件”概念后，就沒有必要在這個種概念中重復其中的某些特征性思想。重點應當放在“公務電子郵件”和“私人電子郵件”之間的區別。其實，兩者之間的區別主要體現在使用目的的不同，公務電子郵件的形成目的是為了實現某種公務活動的目標；而私人電子郵件的形成目的則是為了私人或私務服務。為此，建議將“公務電子郵件”概念定義為：在履行公務職責中形成、收到和保存的電子郵件。

T32對“公務電子郵件系統”概念的術語定義是：“用于產生、傳送、接收、閱讀和處置公務電子郵件的計算機應用系統。”公務電子郵件系統是電子郵件系統的一種。電子郵件系統（Electronic mail system，E-mail）一般由用戶代理MUA（Mail User Agent）以及郵件傳輸代理MTA（Mail Transfer Agent）和MDA（Mail Delivery Agent）郵件投遞代理組成。MUA是指用于收發郵件的程序。MTA是指把來自MUA的信件轉發給指定用戶的程序。MDA就是將MTA接收的信件依照信件的流向，將該信件放置到本機賬戶下的郵件文件中（收件箱），當用戶從MUA中發送一份郵件時，該郵件會被發送到MTA，而后在一系列MTA中轉發，直到它到達最終發送目標為止。為此，建議將該術語定義為：用于產生、傳送、接收、閱讀和處置公務電子郵件的電子郵件系統，一般由MUA（用戶代理）、MTA（郵件傳輸代理）和MDA（郵件投遞代理）組成。

T32對“電子文件管理系統”的術語定義是：“為了收集、組織、記錄電子文件信息并對其進行分類，以利于電子文件保存、檢索、使用和處置的計算機應用系統。”從目前的定義來看，電子文件管理系統的功能包括：收集、組織、記錄、分類等。而且該定義強調的管理對象是“電子文件信息”，而不是電子文件。如果是強調對電子文件的內容進行管理，則應表述為電子文件的數據和信息，而不是僅僅強調“信息”，因為電子文件所記錄的內容并不是只有“信息”而沒有數據。事實上，在業務活動中形成的有價值的數據和信息均可以“文件”的形式予以固化。文件是固化的結果，數據和信息則是被固化的結果。另外，從目前的功能描述來看，這個術語如果命名為“電子檔案管理系統”會更好。“電子文件管理系統”是“文件管理系統”的一種形式，因此，應首先搞清楚它的術概念，才好對其進行定義。文件管理系統應具有的功能包括：集中存儲文件的功能、權限管理功能、檢索功能（快速、準確查找所需文件）、審計功能（可以全程掌握系統內部所有文件的操作情況）、版本管理功能（支持歷史版本的查看、回退與下載）、自動編碼功能（可自由組合設計編碼規則）、鎖定保護功能（文件作者和管理權用戶可將文件鎖定而不被隨意修改）、規則應用功能（系統支持為目錄設定規則，指定動作、條件和操作）、存儲加密功能（文件采用加密存儲，防止文件擴散，全面保證業務數據和信息的安全性和可靠性）、數據備份功能（支持數據庫備份和完整數據備份雙重保護，全面保障系統內部數據和信息的安全性）、借閱功能（借出過程中可控制用戶訪問權限），以及審查和統計功能等。“電子文件管理系統”對應的英文應該是：electronic document or record management system，而不應是electronic records management system（該術語對應的漢語詞匯應是電子檔案（記錄）管理系統）。為此，建議將“電子文件管理系統”定義為：有效集中存儲、保存、檢索、使用和處置電子文件的計算機應用系統。

（二）總則規定了公務電子郵件管理的目標、原則與要求

公務電子郵件是電子文件的一種，對其管理也應當遵循電子文件管理的目標、原則與要求。總則規定“公務電子郵件自形成時應有嚴格的管理制度和技術措施，確保其真實性、完整性和有效性。”這一規定是對公務電子郵件歸檔管理的目標提出了要求。總則中還規定“公務電子郵件的鑒定、歸檔、整理、保管、移交等應實行全過程管理與監控，保證管理工作的連續性。”這一規定提出了公務電子郵件歸檔管理的原則，即全稱管理原則。此外總則還規定了公務電子郵件管理的相關責任人，并著重強調了公務電子郵件賬戶和系統的安全性問題。

（三）具體規則明確了公務電子郵件各管理環節應遵循的操作規范

具體規則主要規定公務電子郵件的撰寫與傳遞、鑒定與歸檔、整理、移交、接收及保管等環節的操作規范，涉及公務電子郵件從生成到歸檔管理的各個環節，鮮明地體現出總則中的全過程管理和監督思想。這一思想可以通過下圖展示：

公務電子郵件從生成到銷毀或永久保存是一個完整的過程，對各環節實現全過程、連續性的管理與監督，體現出全程管理的原則。此外，公務電子郵件從撰寫與傳遞開始就受控管理，也體現了前端控制的原則。

1.公務電子郵件的撰寫和傳遞

T32第5部分主要規定公務電子郵件撰寫與傳遞環節，提出為保證應用的時效性以及歸檔、檢索利用質量，公務電子郵件的標題、正文內容的撰寫和署名規則要參照相關紙質公文規定。同時也強調對公務電子郵件的軟硬件環境進行安全性檢驗，確保涉密文件不被泄密、普通郵件不被修改和偽造、系統不被病毒攻擊。在公務電子郵件形成階段，不僅要求重視電子郵件的質量，還要保證其安全可靠。

2.公務電子郵件的鑒定與歸檔

T32第6部分規定了公務電子郵件鑒定歸檔的責任歸屬、鑒定內容和歸檔范圍與要求。明確規定鑒定歸檔的責任人是T32的一大特色，“6.1規定對外發送的郵件由發送者進行鑒定歸檔，接收到的外部郵件，由接收者進行鑒定歸檔；內部電子郵件應由郵件的發送者或郵件討論的發起者進行鑒定歸檔；公共郵箱文件夾或共享郵箱的郵件由文件夾或郵箱的責任人進行鑒定歸檔，個人郵箱內郵件的鑒定，由郵箱擁有者負責。”明確各類型電子郵件鑒定和歸檔的責任歸屬，可以避免日后各自推諉、互相扯皮，也可以在電子郵件歸檔保存出現問題時，進行責任倒查。

本部分還規定了鑒定內容，不僅要對電子郵件內容進行鑒定，確定其是否具有公文性質和保存價值，還要參考紙質文件相關規定確定其保管期限和密級。此外，特別強調要對公務電子郵件的真實性、完整性和有效性進行鑒定，“6.2.3規定真實性鑒定是指認定郵件是否當時當人收發的，檢查公務電子郵件的內容、結構和背景信息經過傳輸、遷移等處理后是否與收發時的原始狀況一致。完整性鑒定是指利用有效的技術手段，檢查公務電子郵件的內容信息、背景信息、結構信息等要素是否完備。有效性鑒定是指檢測公務電子郵件是否具備可理解性和可用性，包括載體的完好性、信息的可識別性、存儲系統的可靠性、載體的兼容性等。”與傳統檔案鑒定相比，公務電子郵件鑒定體現出雙重鑒定的思想，既對其內容進行鑒定分析以判斷電子郵件信息的有用程度，又進行技術鑒定以判斷電子郵件有用程度是否具有實現的可能。

對于公務電子郵件的歸檔范圍與歸檔要求，T32規定公務電子郵件實行雙套制歸檔：具有保存價值的公務電子郵件在辦理完畢之后保存在專門的電子文件管理系統中，同時還應將電子郵件打印成紙質文件，將打印輸出存檔到紙質文件管理系統中。這種雙套歸檔雖能起到雙保險的作用，但也會增加單位檔案部門的日常工作和管理成本。

3.公務電子郵件的整理

T32第7部分規定歸檔電子郵件的整理要按照《歸檔文件整理規則》的規定進行，要求以件為整理單位，同一全宗內可以按照類別、保管期限、機構等進行分類整理，編號規則與電子文件編號規則保持一致，并要求不同保管期限的公務電子郵件應該分別存儲在不同的載體上。本部分未詳細規定公務電子郵件的著錄內容，但對公務電子郵件的載體著錄內容以及載體包裝盒的標簽信息進行了詳細的規定。

4.公務電子郵件的移交、接收與保管

T32第8和第9部分對公務電子郵件的移交、接收和保管做了規范性要求。各單位進行公務電子郵件移交時需要做好移交登記，并且移交單位和檔案保管部門需要對歸檔的載體及其技術環境進行檢驗，并填寫移交檢驗登記表。歸檔公務電子郵件移交可以采用邏輯和物理兩種方式，對于涉密的公務電子郵件采用物理方式移交。此外，需要永久或長期保存的公務電子郵件需要電子與紙質或縮微形式雙套移交。

對公務電子郵件的保管體現出異質異地備份的思想，標準中規定檔案保管部門需要進行三套備份：一套封存保管、一套提供利用、一套異地保存，檔案部門還應當對其進行定期檢查、定期轉移，以確保公務電子郵件的安全與完整。

四、T32存在的問題及修改建議

T32是國內第一個關注到公務電子郵件歸檔與管理的規范，也是目前唯一的相關標準，它的制定讓公務電子郵件管理有據可依、有規則可遵循，對推動公務電子郵件歸檔與管理標準化、規范化和科學化具有重要意義。但T32自2005年頒布至今已十余年，實踐已發生變化，T32的部分內容已經難以適應新形勢的發展，存在明顯的不足與問題。

（一）某些條款表述缺乏準確性和規范性

標準中有諸多條款表述不夠清晰，缺乏準確性，容易給檔案工作者造成誤導。正文中多處出現“參照國家相關規定”的表述，但并未指出規定或者規則的名稱。此類表述含糊不清，影響著標準的指導價值。筆者建議修改。詳見表格。

明確指出應當參考的規定或規則，能夠為標準使用者的工作指明方向，提升整個標準的實踐指導價值，增強標準的可操作性。

（二）部分內容過時，難以適應新形勢

T32在制訂時參考了GB/T18894-2002《電子文件歸檔和管理規范》，總則部分前四條條款基本相同。但目前該標準已出新版本GB/T18894-2016《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》，許多內容已修訂更新。如電子文件管理的目標從“確保電子文件的真實性、完整性和有效性”修改為“確保電子文件的真實性、可靠性、完整性和可用性”。有效性是指電子文件應具備可理解性和可利用性，包括信息的可識別性、存儲系統的可靠性、載體的完好性和兼容性。可用性是指電子文件可以被檢索、呈現或理解的性質，內涵與有效性基本一致，但表述更直觀、更便于理解。此外，增加了“可靠性”目標，更強調電子文件的內容要完整和正確地表達其所反映的事務、活動或事實。保證電子文件是事務的原始記錄，確保其內容可靠，才能最終保證電子檔案的原始記錄性。

公務電子郵件是電子文件的重要種類，隨著電子文件管理目標的改變，T32也應當隨之更新，將公務電子郵件的鑒定要求和管理目標確定為“確保公務電子郵件的真實性、可靠性、完整性和可用性”，適應新的形勢，增強自身參考價值，與時俱進。

（三）歸檔范圍的確定寬泛，利用環節被忽視

微觀層面，公務電子郵件的各個管理環節的規定中也存在條款粗糙、顆粒度不夠的問題。如關于公務電子郵件的歸檔范圍劃分，6.3.1規定“凡是反映本單位工作活動且具有查考利用價值的公務電子郵件均屬于歸檔范圍。”對于歸檔范圍的確定不僅過于寬泛，缺乏實際指導意義，而且忽略了公務電子郵件元數據的收集與歸檔問題。建議修改為“反映單位職能活動、具有查考和保存價值的公務電子郵件及其元數據均屬于歸檔范圍。具體歸檔范圍可參照《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》等有關規定執行。”

此外，T32對公務電子郵件從形成到保管環節進行了規范，但對公務電子郵件進行歸檔和管理的最終落腳點是提供利用，標準中卻并未對公務電子郵件利用環節進行闡述和規范，影響了整個標準的完整性。建議增加對公務電子郵件利用環節的規定。

電子郵件在我國國家機關、團體、企事業單位及其他社會組織的公務活動中扮演著越來越重要的角色，與此同時產生了許多單位業務活動記錄與憑證，需要制定相應管理規則進行規范管理。T32對于提升我國公務電子郵件歸檔和管理的標準化、規范化和科學化水平有重要現實意義和指導價值，但標準的內容過時、表述不清、歸檔范圍的確定寬泛及利用環節被忽略等問題也不容忽視，需要對其進行修訂完善，推動標準的與時俱進，進一步提升標準的指導作用和實踐價值。

參考文獻

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[5]王英瑋，陳智為，劉越男.檔案管理學[M]北京：中國人民大學，2015：353.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院