制度效率視角下的我國公共圖書館理事會制度研究

(東華理工大學，江西 撫州 344000)

1 引 言

事業單位建立和完善法人治理結構是分類推進事業單位改革的重要組成部分。公共圖書館建立法人治理結構，實行理事會制度，從本質上說是管理體制和運行機制的變革，通過體現現代治理理念的共同治理，更好地實現公共圖書館的目標宗旨，完成職能使命，實現公共圖書館服務的最佳秩序和最佳效能。目前，在公共圖書館領域，深圳圖書館、廣州圖書館、東莞圖書館、溫州圖書館等多家公共圖書館先后成為法人治理結構建設試點單位，各試點單位積極貫徹深化公益性文化事業單位改革的要求，探索建立和完善法人治理結構，落實法人自主權，從而提升管理水平與服務效能。在試行理事會制度過程中，雖然積累了一些寶貴的經驗和取得了一些積極的成果，但也暴露出了諸多問題。

眾所周知，每一項新制度的實施與落實，都需要經歷一段逐步適應與深化的過程。制度的變革本質上應該是整體推進的。理事會制度是一個系統結構，若要有效地提高制度效率，就需要合理安排系統里的各項子制度并使其達到最佳配置結構，實現戰略互補。筆者試圖從制度效率入手，分析我國公共圖書館理事會制度現狀及問題，研究問題根源，從而尋求提升理事會制度效率的途徑。

2 制度與制度效率

2.1 制度

制度一詞對大家并不陌生，尤其是在目前的經濟學術研究以及日常經濟生活中，人們幾乎天天談論制度。不同的學者對制度有不同的解釋。舒爾茨(1968)、諾思(1990)等提出了制度概念。學者昝廷全從系統經濟學的角度定義制度，認為“制度是指經濟系統對其經濟元及其子系統的各種約束和影響，以及這些不同的約束和影響之間的關系共同構成有機整體”。從制度效率角度出發，筆者傾向于學者昝廷全的制度的定義，該定義包含兩個部分，第一部分為制度要素，第二部分為不同制度要素之間的關系。1.制度要素。戴維斯和諾思提出“制度可以包含制度環境和制度安排兩個范疇。制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本政治、社會和法律規則；一項制度安排，是支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排”。由此可見，制度要素包含制度環境與制度安排。2.不同制度要素之間的關系。不同制度要素之間的關系可以理解為是制度結構，制度結構表示不同制度層次間關系以及同一制度層次內子制度要素的構成關系。不同制度層次間的關系體現為制度環境與制度安排的關系。學者張以榮認為“制度環境對制度安排有決定作用。即高層經濟系統的制度對低層次經濟系統的制度安排具有決定性作用”。由此可見，制度環境會對既定的制度安排產生實質性的影響和約束。制度環境與制度安排兩者具有相對性，制度環境可以理解為是更高層次的一種制度安排。同一制度層次內子制度要素的構成關系則更多強調的是各子制度要素之間的配合協作。

針對我國公共圖書館理事會制度范疇來說，同樣包含制度環境與制度安排這兩個制度要素，相對應形成的制度結構體現的是上一層級政府出臺的關于公共圖書館理事會的制度規定，以及本級政府對出臺關于公共圖書館理事會配套政策的整體安排。

2.2 制度效率

制度效率是制度成本與制度產出的對比。筆者認為，影響制度效率有三大因素，分別是制度配置、制度實施機制、制度監督機制。

制度配置是指，在一個制度系統中各項制度安排之間，以及制度安排和制度環境之間的相互匹配與相互協調。任何制度配置都是由眾多制度安排組合而成的復雜的制度系統，就相互關系而言，共有三種狀態，分別是制度耦合、制度沖突、制度真空。制度耦合是制度配置的最佳形式。現實中，制度系統并不總是處于耦合狀態中，在制度的發展過程中，矛盾與漏洞充斥其中，制度沖突與制度真空是常出現的狀況。制度沖突和制度真空存在矛盾與漏洞，由此產生諸多不確定性因素，將嚴重影響制度效率。

判斷一個制度的有效性，其實施機制是否有效是一項重要指標，也是關鍵因素。實施機制是制度得以落實的運行方式。一個完善的制度實施機制可以讓制度系統內的各要素有機結合且運行良好，讓制度真正得以落實。如果沒有一個行之有效的實施機制，所謂的制度將可能淪為擺設。制度實施機制是影響制度效率的重要因素。

加強監督管理是制度執行力有效推行的重要手段，由此可見，制度監督機制同樣也是影響制度效率的重要因素。監督，是指對濫用或可能濫用權力的制約。完善的制度監督機制是一種外在的約束和激勵機制，是一種動力機制，可以在一定程度上預防和修正制度運轉偏差。制度監督機制的缺失和不完善會滋生機會主義行為，同時可能會產生一些不端行為，從而直接影響制度效率。

3 我國公共圖書館理事會制度現狀

3.1 政策現狀

2011年起，中央先后下發了《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》、《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》等多個文件。在文化領域，2012年的《文化部“十二五”時期文化改革發展規劃》、2017年的《文化部“十三五”時期文化改革發展規劃》等政策文件均提出公益性文化事業單位要探索建立、健全、完善法人治理結構。2016年出臺的《中華人民共和國公共文化服務保障法》、2017年出臺的《中華人民共和國民法總則》進一步明確了理事會為事業單位的決策機構，在法律層面上確立了理事會的決策地位。2017年出臺的《中華人民共和國公共圖書館法》也明確提出了推動公共圖書館建立健全法人治理結構的規定。

除中央陸續出臺關于事業單位開展法人治理結構的政策文件外，深圳市委市政府(2007年10月)、無錫市委市政府(2008年9月)、廣東省委省政府(2010年2月)、廣東省編辦(2011年6月)、成都市分類推進事業單位改革領導小組(2012年5月)、溫州市編辦(2012年12月)等相繼出臺了關于事業單位開展法人治理結構建設地方性政策文件。

國內公共圖書館法人治理結構改革處于起步階段，目前仍未出臺專門針對圖書館領域法人治理結構改革操作性的政策文件。各地公共圖書館法人治理結構試點工作的開展主要還是依據上述的中央及地方關于事業單位體制改革的政策文件。

3.2 存在問題

國家出臺的一系列建立健全文化事業單位法人治理結構的相關政策，有效促進了公共圖書館管理體制和運行機制的創新。在理事會制度下，公共圖書館可以更加靈活地處理事務，吸納更多專業及社會人士參與管理，從而更好地順應社會發展和滿足公眾公共文化服務需求。與此同時，隨著改革的深入，實踐中也暴露出了諸多問題，國內公共圖書館法人治理結構改革仍處于起步階段，體制建設不夠健全。從制度效率的角度來看，主要存在制度真空與制度沖突、制度實施機制不完善、監督機制不健全三種類型的問題，見表1。

表1 我國公共圖書館理事會制度運行存在問題一覽表

3.3 問題根源

3.3.1 所有權不清晰(制度真空與制度沖突)。理事會制度的關鍵是單位所有權與管理權進行分離，所有權人與管理者產生信托關系，即基于信任，所有權人將單位管理權讓渡給專業管理者，進行科學管理，同時保障所有權人利益的不斷增長，以及保障所有權人的合法利益不受損害。從理論上講，公共圖書館的所有權屬于國家，但因所有權問題在理事會制度運轉過程中出現了尷尬的情況。到底誰能真正代表國家行使所有權？答案肯定是政府。但政府規模大部門多，多個政府部門按照職責分工分別行使對事業單位的管理權。就目前公共圖書館一般情況而言，館領導由上一級主管部門任命，員工的招聘由人社部門負責，財政經費則由財政部門統籌負責。這種所有權虛化、管理權不清晰的現狀在一定程度上使得理事會制度的運行陷入尷尬境地，導致工作效率低下。

3.3.2 理事會章程可操作性不強(制度實施機制不完善)。理事會章程是理事會、管理層的運行規則，是有關部門對文化事業單位進行監管的依據。就目前我國公共圖書館理事會章程而言，存在操作性不強、形式大于內容等問題。主要是由于我國公共圖書館理事會制度仍處于起步階段，總體缺乏實踐經驗，章程的起草多為借鑒，且對許多重要事項未進行詳細規定，缺乏可操作性；甚至部分公共圖書館理事會章程直接采用拿來主義，根本沒有結合本館實際情況而制定。

3.3.3 缺乏內外結合的監督機制(監督機制不健全)。目前，我國公共圖書館理事會的監督機制不夠完善，決策失誤追究制度、績效考核制度、信息公開制度、社會評價反饋系統均不健全，這對理事會科學決策的實現會造成一定的影響，從而無法讓理事會制度在運行過程中實現較大的效能。因此，逐步構建內外結合的監督機制，拓展社會公眾參與公共圖書館事業和公共圖書館的管理、運作和監督的渠道顯得尤為重要。

4 我國公共圖書館理事會制度發展建議

從制度效率的角度來看，我國公共圖書館理事會制度在推行過程中出現了制度真空與制度沖突、制度實施機制不完善、監督機制不健全等問題。若能從根源上解決，問題便可迎刃而解，制度效率便可有效提升。

4.1 理清所有權，完善頂層制度設計，避免制度真空與制度沖突

文化法制建設是保障公益性文化事業順利發展的重要基石，完善頂層設計是推進公共圖書館理事會制度改革順利的關鍵因素。我國事業單位理事會制度改革需要國家層面進行頂層設計，通過法律或法規形式進行原則規定，在充分明確所有權的基礎上，全方位地強化改革的系統性、協同性及完整性，避免制度真空與制度沖突。2016年出臺的《中華人民共和國公共文化服務保障法》、2017年出臺的《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國公共圖書館法》雖然已在法律層面上明確了理事會為事業單位的決策機構，提出了公益性文化事業單位需要探索建立、健全、完善法人治理結構的要求，但未提及相關聯的人事、財政、績效考核等配套政策內容。因此，呼吁中央政府從法律層面出發，通過立法形式將公共圖書館擁有獨立的人事、財政、績效等權利明確寫入法律條款中，強化理事會的決策地位。同時抓緊研究制定細化的配套政策法規，創新體制機制，建立長效機制，重視改革的系統性、協同性、完整性，真正落實公共圖書館法人自主權，從而更好地提升其管理水平與服務效能。

4.2 從實際情況入手，完善理事會章程，確保制度實施機制健全有力

理事會章程是理事會制度的重要載體。2012年，中央編辦制定的《事業單位章程示范文本》(中央編辦發〔2012〕11號)對理事會的設立、理事成員的構成、理事會以及理事的權利義務、理事會會議、監督制度、信息披露等內容均有示范性的規定。公共圖書館在制定理事會章程時可充分借鑒該示范文本，結合地方政策和本館實際情況進行細化制定，確保章程每一項條款操作可行。理事會章程內容愈加翔實可行，理事會制度實施機制就愈加健全有力。2015年，廣州圖書館參與了中央編辦委托的《公共圖書館章程示范文本》起草工作，初步制定了公共圖書館理事會示范章程的框架及內容，包含總則、宗旨和業務范圍、權利和義務、理事會(下設理事會的構成及職責、理事、理事長、理事會會議、專門委員會、秘書處、責任追究等內容)、監事會、管理層、員工管理、資產管理和財務制度、信息披露、終止和剩余資產處理、章程修改、附則等章節，框架設計科學而全面，具有較好地指導性。

4.3 完善理事會監督機制，實現社會效益最大化

如何實現公共圖書館的“以科學合理的成本獲取最大的社會效益”？監督機制是關鍵手段。監督機制是一種外在的約束和激勵機制。在理事會制度中，監事會、公共圖書館體系中的每一位成員、社會公眾均可以作為監督主體。監事會成員大多數來自館外，執行監督職能，作為專門的監督機構，監事會社會公信度高；公共圖書館體系中的每一位成員，相互監督、共同維護著公共圖書館的健康與穩定，是體制內的監督；建立在信息對稱和資源共享基礎上的社會組織和個人行使較為廣泛的社會監督，是體制外的監督。三個監督主體的合作可以充分實現內部監督與外部監督、自上而下的監督與自下而上的監督、專門機構監督與社會監督的相互結合，并形成一個覆蓋制度運行全過程及其各環節的全方位監督網絡，發揮整體效能，提升制度效率。

建立健全公共圖書館理事會相關監督配套制度是強化監督功能，形成高效、有力的監督機制的基礎，可以從以下幾方面著手：

建立決策失誤追究制度。實現社會效益最大化，除了要做到決策科學有效以提升公眾使用公共圖書館的滿意度，同時需要關注成本最小化。理事會的決策若有失誤并造成不良后果，社會效益減弱，成本支出也無形增加。建立追究制度以約束隨意性決策可以有效避免決策失誤造成的成本增加。因此，需要積極建立決策失誤追究制度，確保權責對等。

建立績效考核制度。根據公平理論，組織成員只有在感受到其付出與所得是對等的且符合期望，激勵才能發揮正面作用，由此可見合理的績效考核制度是必不可少的。具體可以有以下的做法：一是建立對理事會所有理事、公共圖書館管理層以及員工的公正、透明的績效評價體系，明確績效評價的標準和程序，建立長期激勵機制；要根據公共圖書館的行業特點及發展趨勢，不斷更新完善考核指標，提升指標設置的科學化水平，切實發揮考核的“指揮棒”作用；二是加快事業單位績效評價立法的建設，從法律層面上強化確立績效評價的重要地位。公共圖書館屬于事業單位，呼吁中央和地方政府對事業單位為主體的責任、權利、義務進行明確界定和規范，使績效評價工作制度化、規范化，確保績效評價的每個環節有章可循，以減少在具體操作和實施中的隨意性。

建立信息公開制度。公共圖書館的服務對象是社會公眾，公眾利益貫徹公共圖書館管理與服務的始終。信息公開透明化，是公共圖書館接受社會監督的重要途徑，在一定程度上可以有效解決兩者之間信息不對稱的問題。公共圖書館應在網站等平臺主動公開公共圖書館重大決策、年度報告、發展規劃、年度服務統計數據、預算執行情況等信息。年度報告要提交舉辦單位、登記管理機關以及其他相關部門，在向公眾公開的同時，同時接受政府機關評議。

分類分層建立社會效益評價反饋系統。公共圖書館應建立多方位多層次的社會效益評價反饋渠道，以提高讀者對公共圖書館管理的參與度和話語權。公共圖書館應在網站、微博、微信等渠道設置讀者評價留言處，將收集的讀者評價進行分級分類處理。