政府應該何時購買圖書館服務
——一個成本效益分析框架

(中共漯河市委黨校圖書館，河南 漯河 462001)

1 引 言

2018年1月1日實施的《中華人民共和國公共圖書館法》規定：“國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持。”通過政府購買向社會公眾提供圖書館服務是圖書館服務供給的新機制，這為圖書館服務供給機制創新提供了法律保障，受到了業界的廣泛關注。如李國新認為，政府購買圖書館服務的立法旨在將引導和鼓勵社會力量參與確立為我國公共圖書館事業發展的基本方針，是《公共圖書館法》的重要的歷史貢獻之一；吳建中提出，社會力量參與圖書館服務供給是大趨勢，在大多數情況下通過政府購買或與民間合作提供公共服務產生的效率會更高。由此可見，效率標準成為人們對政府購買機制寄予厚望的根本原因，即“政府出資、契約管理、評估兌現”的圖書館服務新供給機制有助于優化圖書館服務服務資源的配置。但政府購買機制提升圖書館服務供給效率的主張遭遇詰難，全球著名智庫羅馬俱樂部分析了政府購買包括圖書館服務在內的公共服務失敗的眾多案例，發現的問題包括成本超過收益、壟斷、不公平、欺詐和腐敗、削弱民主與參與等。當理想的政策設計可能遭遇非預見性結果，凸顯在我們面前的問題是：政府購買圖書館服務是否能以同樣的資源投入產生更多更好的服務？政府購買機制的效益與成本的關系如何確定即政府應該何時購買圖書館服務？本文嘗試以效益成本分析作為工具，分析政府購買圖書館服務成本效益的結構關系，以期為政府購買圖書館服務提供借鑒。

2 文獻評述與分析框架

2.1 文獻評述與研究問題

作為一種將政府和市場兩種資源配給機制結合起來實現圖書館服務供給的政府購買機制，從政府購買公共服務以來就形成了“效率論”和“成本論”各執一端的主張。公共選擇理論家布坎南的“俱樂部物品”理論和奧斯特羅姆的“公共池塘資源”理論打破了公共產品或公共服務只能由政府提供的思維定式，為政府、市場和社會主體參與供給公共產品提供了理論基礎，他們認為公共服務應該由政府提供但政府未必就一定親自生產；肇始于20世紀80年代的新管理運動在此基礎上進一步主張建立在績效上的合約、競爭、市場激勵以及放松管制，強調民營化、績效評估、戰略性計劃以及其他一些管理主義方法；其出發點是區分公共服務中三個基本的參與者即消費者、生產者、提供者(或安排者)；其基本的政策建議是，利用市場工具和管理主義方式改革政府供給公共服務的方式，將“把掌舵和劃槳分開”，其中，“掌舵”是指公共服務供給的決策和供給，而“劃槳”是公共服務的生產。在圖書館服務供給領域，以合同外包、政府補貼、特許經營、使用者付費制和福利券等政府工具為內容的政府購買圖書館服務的興起，“效率論”也在這種形勢下高歌猛進。如美國、德國、英國、澳大利亞和瑞士等利用政府購買模式發揮市場主體和社會主體作用提供包括圖書館服務在內的公共文化服務，并為此出臺了一系列法律和公共政策。在國內，無錫新區政府、廣州市南沙區政府、蕪湖市鏡湖區政府、合肥市包河區政府和廣州增城市新塘鎮政府向企業購買圖書館的運營和管理服務，北京朝陽區朝外街道文化服務中心、東城區體育館路街道向公益性民辦圖書館購買圖書館專業性服務。李國新認為，這一實踐有助于實現服務提供主體和提供方式的多元化，對公益性文化事業單位內部機制改革形成倒逼機制，激發競爭動力和內部活力，從而改善服務效能，提高服務質量，增強公共文化服務發展動力。效率機制從微觀層面分析政府、社會公眾、公共圖書館或提供商圍繞圖書館服務供給的互動關系，效率機制為理解政府購買圖書館服務提供了簡潔明了的解釋，政府購買圖書館服務可望使圖書館服務資源有效配置成為一個重要共識。

與此相對，成本巨大且蘊含風險的“成本說”伴隨著政府購買圖書館服務的始終。凱特爾認為在政府購買公共服務中存在著“需求方缺陷”和“供給方缺陷”；以此理論為基礎，馬曉軍發現，在政府購買圖書館服務過程中，存在著服務的邊界難以劃定、政策目標在多級代理中錯位、獲取市場信息的困難、復雜的委托代理關系致使監管失靈等“需求方缺陷”，以及圖書館服務市場不完善、市場主體競爭水平低、寡頭價格聯盟等提供商存在著“供給方缺陷”以及切割型購買對公共圖書館發展造成的挑戰。逆向合同外包即“政府將已經合同外包的公共服務收回而重新由政府設立的機構進行提供”成為后民營化時代的新動向，究其原因就在于政府購買機制過于理想化的理論預設根本無法落實，而且政府購買實踐中出現了大量的諸如無序競爭、權力濫用、監管缺失、公眾反對、腐敗以及劣質公共服務等現象；這一現象在政府購買圖書館服務過程中也同樣存在，如美國政府購買圖書館服務過程中，大量圖書館合同外包實踐由于運營成本上升、服務水平下降、雇員身份轉變困境、透明度不足、監管和評估困難等原因，外包合同被終止或收回。國外的研究表明，政府購買過程中可能形成政府購買合同越來越倚重“大提供商”或“提供商壟斷”；鄧銀花的研究證實了在國內同樣存在這種情況，在一些地區，受圖書館服務技術性和專業性的限制，在政府購買時可選擇的提供商余地不大，提供商形成了事實上的區域壟斷。

上述研究表明，在政府購買圖書館服務過程中，“效益論”和“成本論”各執一端，而分別忽視潛在的成本和效益。事實上，政府購買的現實是大部分的購買活動并非“效益論”所秉持的政府以最小的成本而獲得圖書館服務的“帕累托最優”，也沒有如“成本論”所主張的因蘊含風險而全部失敗。對公共服務供給機制進行成本效益的分析是公共制度安排的重要基礎，如布坎南認為選擇特許經營或設立專門性機構實現公共服務供給，對預期成本和獲益的評估是制度選擇的前提。由此可見，深入地分析政府購買圖書館服務的效益和成本關系具有重要的理論和實踐意義，它有助于確定政府在向社會公眾供給圖書館服務過程中，何時應該選擇政府購買機制而何時仍選擇政府設立的公共圖書館，是購買決策提高購買績效的基礎和依據。

2.2 成本效益的分析框架

圍繞判定政府應該何時購買圖書館服務，研究者提出了劃分購買邊界或范圍的視角，如通過市場成熟度、公共政策性質和圖書館服務性質，或政府購買圖書館公共服務權的內外部邊界等理論模型對購買或不購買作出評判。本文擬采用效益成本比率(Benefit cost ratio，簡寫為R)即政府購買圖書館服務的效益(Benefit，簡寫為B)與付出的成本(Cost，簡寫為C)之間的比率，作為評判政府是否購買圖書館服務的標準，它既是政府進行購買決策的重要依據，也反映了政府購買的質量。“3E”即經濟(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)評估政府購買公共服務績效的通行標準，本文將效益定義為政府購買圖書館服務帶給政府和社會公眾經濟的、效率的和效果的狀態；將成本定義為政府為購買圖書館服務所投入的公共資源的總和，包括為圖書館服務支持的人力、物力與財力等公共資源以及為完成購買活動所產生的交易成本。由此可以得出，政府購買圖書館服務的效益成本比率的基本公式是：R=B/C，效益成本比率情形可以分為：1)R>1；2)R=1；3)R<1。一項理性的政策是獲得“社會效益”最大化的政策，即政府應該選擇社會效益最大限度地超過社會成本的政策。同樣，政府購買圖書館服務應該實現效益大于成本或至少等于成本，這是政府購買圖書館服務的基本出發點。接下來的內容，將進一步分析政府購買圖書館服務的效益和成本結構，為尋找提升政府購買圖書館服務效益成本比率提出對策性建議。

3 政府購買圖書館服務的效益和成本結構分析

3.1 政府購買圖書館服務的效益結構分析

3.1.1 直接效益與間接效益。政府購買圖書館服務所產生的效益包括直接效益與間接效益，由于購買效益具有獨特的價值，使政府購買活動具有了相對于政府通過設立公共圖書館壟斷圖書館服務的優勢。直接效益是指相對于公共圖書館壟斷性地提供圖書館服務，社會公眾通過政府購買更好地滿足了圖書館服務需求，圖書館服務的質量、效率和效果都得到提高；間接效益主要表示政府購買活動產生的正外部性，即政府購買活動帶給了政府供給公共產品方式和效率的提升，給傳統的壟斷性公共組織帶來倒逼效應和活力等效果，如支娟所指出的，政府購買圖書館服務推動了政府轉變職能，創新了服務方式，降低了運營成本，提升了資源利用效率，激發了公共圖書館活力，提升了服務品質，使社會公眾的文化需求得到有效滿足。可以說，直接效益揭示了政府購買圖書館服務力求實現的政策效果，是進行政府購買決策的直接動因；間接效益反映了政府購買圖書館服務所追求的政府自身轉型和圖書館服務供給機制變革的政策目標，二者共同構成了實施政府購買圖書館服務的正當性和合法性。根據政府購買圖書館服務的效益成本比率的基本公式是：R=B/C，本節的分析表明，在政府購買成本一定的情況下，伴隨著直接效益與間接效益的增長，效益成本比率也隨之擴大，即政府購買圖書館服務的效益與效益成本比率形成了正相關關系。

3.1.2 效益結構分析。已有的實踐和研究表明，與企業經濟效益的可計量不同，由于公共財政支出的特性，政府購買圖書館服務的效益更多的是難以計量的社會服務效益、政府改革效益和合法性效益，本文將這三種效益看做政府購買圖書館服務的效益結構。一是社會服務效益，即政府購買活動實現了圖書館服務高效供給，緩解了社會公眾日益增長的高品質圖書館服務需求與不平衡不充分的圖書館服務供給之間的矛盾。研究發現，公共圖書館面臨著投入不斷增長而產出服務效益卻普遍低下的矛盾，究其原因在于現行體制下圖書館在管理上缺乏自主權和行之有效的績效評估體系、監督管理制度，長期以來形成的組織內部等級式職能化管理模式缺乏改善服務和提高效益的動力。而政府購買公共服務的倡導者強調責任機制、產出結果和績效評估，實現政府間的責任分權，采用市場化的管理理論、技術和工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。這種更加注重經濟、效率、回應性、均等化和責任制等目標的政府購買機制有助于提升圖書館服務的社會服務效益。二是政府改革效益，即政府購買機制有助于提升政府運作的效率，轉變政府供給圖書館服務的方式。政府購買圖書館服務意味著政府從圖書館服務的提供者、組織者、生產者(通過設立隸屬于己的公共圖書館)、監管者等全能型身份轉向提供者和監管者，使得政府從微觀的繁雜性圖書館服務生產活動中擺脫出來，從宏觀層面專注圖書館服務的提供和監管，實現從“壟斷包辦”到“市場購買”的轉變、從“養人”向“養事”的轉變，使進一步厘清優化了政府、社會與市場的關系。三是合法性效益，即維護社會秩序和政府執政合法性的問題。產生高效益的政府購買活動可以實現三重目標：一是實現圖書館服務普遍化均等化，使社會公眾特別是弱勢群體享受到優質高效的圖書館服務，有助于增強政府執政能力的信任和認同。二是有助于激活圖書館服務市場主體活力。通過政府購買活動培育管理規范、充滿活力的圖書館服務市場是繁榮文化市場的重要方面，彰顯了政府推動社會發展的能力。三是通過政府購買活動實現對各類圖書館服務市場主體的有效引導和管控，使市場主體始終沿著正確的方向發展。

3.2 政府購買圖書館服務的成本結構分析

3.2.1 生產成本與交易成本。政府購買圖書館服務實質上是利用公共資源通過市場機制交換圖書館服務的過程，它本身需要付出相應的成本才能實現，政府購買圖書館服務的成本是政府通過購買機制實現圖書館服務供給所消耗的各種公共資源。按照新制度經濟學的觀點，實現一種產品或服務的交換包含生產成本和交易成本，前者是生產服務的成本，后者是為完成一項交易而消耗的成本，包括合同簽訂的事前成本和事后成本，前者包括草擬、談判和確保合同履行所付出的成本，后者包括不適應、討價還價、建立和運轉及保證成本。在政府購買收益一定的情況下，伴隨著生產成本與交易效益的增長，效益成本比率也隨之縮小，即政府購買圖書館服務的成本與效益成本比率形成了反相關關系。但實踐中，效益成本比率與成本的關系并非線性關系。一方面，根據經濟學的規模效益即由于生產規模擴大導致的平均成本下降，當政府購買的圖書館服務保持在適度規模的時候，圖書館服務的承接商可以實現平均生產成本下降而維持交易成本的基本穩定，這樣有助于降低政府購買成本，擴大效益成本比率；但當政府購買規模的擴張達到特定規模，可能出現邊際報酬遞減效應，即隨著一種可變要素投入量的連續增加，它所帶來的邊際產量達到最大值后開始遞減，而且交易成本隨著組織規模的擴大隨之增加，效益成本比率會隨著成本的增加而降低。在政府購買實踐中，保持適度的購買規模并控制事前和事后的交易成本是優化圖書館服務供給、轉變政府職能的重要途徑，但如果購買規模不當或交易成本過高(如市場不成熟、過失、尋租、違約及監督等造成的)，則可能導致“購買失靈”，損害政府公信力和合法性。

3.2.2 成本結構分析。根據上述分析，政府購買的成本包括生產成本和交易成本。圖書館服務無論是通過公共圖書館生產還是通過政府購買機制進行生產，都需要付出一定的成本，生產成本始終是存在的，而且最終都是由政府通過公共資源進行支付。研究表明，在環境復雜、社會差異性需求增多以及政府精力和能力有限等多重因素作用下，將圖書館服務的安排和生產區分開來，政府在圖書館服務安排中“負總責”，以保證服務供給的有效性和公平性，通過購買的方式讓其他社會組織發揮其專業性和靈活性負責生產圖書館服務，有助于提升圖書館服務供給的效率。這構成了政府購買圖書館服務的重要依據。但馬曉軍認為，交易成本是決定政府購買總成本小于公共圖書館服務的總成本的決定性要素，據此它通過分析八種圖書館服務交易類型，認為有的類型由于交易成本過高不適宜采用政府購買機制，而仍應由政府設立的公共圖書館進行供給。事實上，政府購買機制是基于交易成本在“政府內部生產”還是“市場化”之間的權衡，交易成本可以看做是一系列制度成本，包括信息成本、談判成本、擬定和實施契約的成本、界定和控制產權的成本、監督管理的成本和制度結構變化的成本，包括一切不直接發生在物質生產過程中的成本；黃新華將政府購買中的交易成本看作包含信息成本、談判與決策成本、爭議成本、監督成本、尋租成本、違約與轉換成本的公共服務市場供給產生的“摩擦力”。據此，本文將政府購買活動所產生的交易成本分為搜尋成本、協商成本、失誤成本、尋租成本、違約成本以及監督成本。

搜尋成本是指政府利用價格機制在市場上搜尋圖書館服務提供商所付出的成本，主要包括政府為此付出的搜尋、比較、甄別信息等所付出的公共資源和時間成本。協商成本政府與圖書館服務提供商就合同的簽署進行談判所付出的成本；合同簽訂后由于實際情況發生變化就合同條款的變更進行的談判；出現合同爭議引發的政府與提供商之間及其內部進行的協調等活動產生的成本。失誤成本是由于政府工作人員或提供商由于在法律法規或合同框架之外的行為導致工作失誤，造成了公共服務供給不能保證約定的質量或效率，或只能通過追加資源投入才能保持合同約定而產生的成本。尋租是利用資源通過政治過程獲得特權從而構成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為。在政府購買過程中，Donahue認為整個合同承包的過程中都可能存在各種各樣的操縱投標、賄賂、回扣等尋租腐敗現象；政府主導談判、內幕交易、不透明等問題，合同關系轉化為依賴關系甚至政府為供應方所“俘獲”的風險時刻存在。違約成本的情形包括：當政府違約時，提供商將面臨大量的沉淀成本無法收回；當提供商違約時，政府必須處理由此引發的圖書館服務供給中斷的成本，同時在搜尋其他提供商或者轉交給公共圖書館來做此類服務，都會付出相應的成本。對于政府購買圖書館服務過程進行監督也需要投入一定的資源，監督成本主要包括對提供商履行合同的監督、對內部合同執行人員的監督以及社會公眾對政府及提供商的監督所產生的成本。在上述成本中，搜尋成本、協商成本、失誤成本和違約成本之間存在著關聯，增加搜尋成本和協商成本有助于降低失誤成本和違約成本，尋租成本和監督成本之間存在關聯，增加監督成本有助于減少尋租成本。

4 結論與建議

對圖書館服務供給進行成本效益的分析是圖書館服務供給制度安排的重要基礎。本文圍繞判定政府應該何時購買圖書館服務，在評述有關政府購買公共服務以來就形成了“效率論”和“成本論”研究文獻的基礎上，以成本效益比率作為分析工具，分析政府購買圖書館服務成本效益的結構關系。政府購買圖書館服務的效益包括直接效益與間接效益，社會服務效益、政府改革效益和合法性效益形成了買圖書館服務的效益結構；政府購買圖書館服務的成本結構包括生產成本與交易成本，生產成本是最終由政府通過公共資源進行支付的生產圖書館服務所需的成本；交易成本分為搜尋成本、協商成本、失誤成本、尋租成本、違約成本以及監督成本。對政府購買圖書館服務的效益和成本結構的分析為我們觀察政府應該合適購買圖書館服務提供了一個基準，即只有政府購買圖書館服務的效益成本比率情形為R>1或R=1時，政府購買的決策才是合適的，特別是要盡可能地追求R>1的情形。這表明，要實現政府購買“物有所值”，其要義在于提高政府購買圖書館服務的效益成本比率，其實踐要求在于以效益成本為準則，以最少的公共資源投入，獲取優質高效的圖書館服務。

根據本文的研究，以下措施有助于優化政府購買圖書館服務的實踐：一是優化政府購買的效益結構。要強化回應性和責任制，提升政府購買的社會服務效益。政府購買機制改變的是政府供給圖書館服務的模式，但沒有改變政府供給圖書館服務的責任；在政府購買機制中，要強化購買過程的回應性，構建制度化渠道匯聚不同社群的圖書館服務需求作為購買決策的基礎，為社會公眾多樣化需求的滿足提供制度保障和資源保障；轉變政府供給圖書館服務的方式提高政府改革效益，更加注重服務的效率效能和合同的有效執行。二是降低圖書館服務的生產成本。通過逐步擴大購買規模的方式使得提供商獲得圖書館服務生產的規模效應，通過政府財政、稅收和金融等扶持措施培育壯大、引導管控圖書館服務市場主體；建立科學合理的圖書館服務購買制度為圖書館服務市場主體參與政府購買放寬入口、降低門檻、清除障礙，探索建立圖書館服務市場準入負面清單制度，負面清單以外的業務各類市場主體皆可依法平等進入；引導圖書館服務提供商引進人才和打造團隊提高核心競爭力，采用先進技術、管理經驗提高服務生產效率。三是保障搜尋成本和協商成本減少失誤成本和違約成本。建立信息交換平臺，推動政府購買圖書館服務過程的透明化，使社會公眾需求信息、政府購買信息和提供商參與招標、中標和履約過程的信息通過平臺公開透明，使社會公眾、政府和提供商之間的溝通協商渠道暢通，快速有效地收集和研判信息，協商處理各種分歧；完善合同的規范管理，明確圖書館服務的數量、質量、績效、實施細則和違約責任等內容。四是保障監督成本減少尋租成本。構建政府購買圖書館服務服務的監督體系，完善覆蓋購買全過程的監督網絡。建立績效評估機制，通過對提供商的履約能力進行及時有效的評估，構建“親”“清”新型政商關系，促進圖書館服務市場健康發展。積極引入問責制度，激勵政府官員以審慎和負責任態度從事圖書館服務購買工作，增大尋租和腐敗的成本；探索建立第三方監管制度，維護監管的公正性和有效性。