京津冀城市群區域產業協同的政策格局及評價

馬海濤,黃曉東,羅 奎

1 中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101 2 河南大學 黃河文明與可持續發展研究中心,開封 475001

區域產業政策會對區域發展方向產生關鍵影響,特別是對于“以城市間產業緊密聯系為顯著特征的”城市群區域而言[1],能否制定合理有效的區域管治與產業協同政策,是城市群增強競爭力與可持續發展的重要保障。京津冀城市群是國家最重要的三大沿海城市群之一,由于行政區管理壁壘和協同體制機制不順等原因,造成區域內部產業分工協作缺乏,產業空間聯系較為松散[2]。河北省長期以來是京津兩市礦產資源、工業原料、水資源、電力和農產品的供應地,缺乏主動利用京津兩市發展條件進行具體謀劃[3],加上國家層面在京津冀區域協同發展政策上的滯后及實施乏力,形成了目前產業極化明顯的空間格局。例如2017年京津兩市的地均產值分別為1.67億元/km2和1.64億元/km2,而河北僅為0.19億元/km2,河北與京津的經濟差距依然相當大。

京津冀產業格局是在區域協同政策的影響下逐漸形成的。縱觀京津冀區域產業協同政策發展進程,存在三個發展階段。第一階段是產業協同政策的醞釀提出階段(20世紀80年代至2004年),不管是天津市主推的“環渤海經濟區”,還是吳良鏞先生啟動的“大北京”規劃,都停留在學術研究層面,沒有形成區域層面的政府行動。第二階段是產業協同政策的概念形成階段(2004至2014年),以2004年國家發改委推動的“京津冀地區經濟發展戰略研討會”并達成“廊坊共識”為轉折點,明確提出了京津冀協調發展的政策設計框架,期間國家層面先后啟動了《京津冀都市圈區域規劃》和《首都經濟圈發展規劃》兩個區域性規劃,并召開了第一次京津冀發改委區域工作聯席會,督促三地政府的合作,然而由于利益博弈無法平衡,雖然河北極力推動,但合作進展緩慢、效果不佳。第三階段是產業協同政策的實踐落實階段(2014至今),以習近平總書記在京津冀協同發展工作座談會上的“七點要求”為轉折點,之后一系列協同政策、文件、規劃、意見不斷推出,特別是成立京津冀協同發展領導小組并通過《京津冀協同發展規劃綱要》,極大地推動了京津冀協同發展的各個方面,為京津冀城市群產業協同發展提供了機遇和條件[4]。產業政策作為一種自上而下的引導,運用得當,對于促進區域產業聯系有正向的激勵效應,可以優化區域產業組織模式和結構,提高區域產業競爭力[5];運用不當,又會造成新的資源、資金浪費,帶來新的不公平,給區域產業發展增加新的障礙。雖然學術界開始關注產業協同政策[6],但現有研究側重對單個政策的剖析[7-8],缺少對京津冀產業協同政策的系統梳理及效果評價的研究,這不利于推進京津冀城市群產業協同發展。

區域在資源要素配置上的不平衡性,必然會引起資源要素在區域之間的空間聯系,并在此基礎上發生關聯性和參與性的經濟行為[9]。如何對這些經濟行為進行合理的疏導？一些學者認為區域管治是引導經濟行為、實現區域協同發展的重要舉措。當前區域管治的理論大致有傳統區域理論、公共選擇學派以及新區域主義三種視角,它們對區域整合及產業協同有不同的觀點:傳統區域主義認為區域(產業)協同是地區經濟一體化為形式的政府政策[10],是以政府為主導、自上而下的整合區域政府,避免之間存在不合作的競爭,能夠提高整體經濟利益。公共選擇學派則強調市場的作用,其目標在于維護市場制度,通過市場的整合把政府和企業作為公共服務提供者在區域內相互競爭[11-12]。新區域主義試圖超越“國家干預”與“市場調節”的兩難選擇,放在大都市區/城市群區域協作與政治機構的建設上,增強區域合作網絡和集體的認識、行動與反應能力[12-13]。綜合來看,傳統區域主義和公共選擇學派都過分強調了政策或者市場的單方面作用,不可避免的存在內部的局限性;而新區域主義則作為一種中庸之道,既注重了市場調節的作用,又突出了政府的引導作用,對于目前我國國情有著深厚的契合度。我國經濟體制決定了政府主體和市場主體存在天然的聯系與合作,因此協同一旦成為政府主體的自覺行為,那么政府主體就成為了合作的直接推手[14]。京津冀的產業協同政策源于政府推動和市場需求兩種力量,其政策的適用性和貢獻度取決于兩者的契合度,與新區域主義的治理觀一致。

因此本文在新區域主義理論的支撐下,對京津冀城市群區域的產業協同政策開展研究,梳理產業協同政策的發展脈絡,明晰產業協同政策的格局演變,指出目前產業協同政策具有的特征和存在的問題,為合理制定和實施京津冀城市群區域產業政策提供參考借鑒,對從城市群層面理解與應用新區域主義也有重要理論意義。

1 方法與數據

本文借助新區域主義理論,從政府和市場兩個主體間的相互作用關系出發,從城市群區域層面、省際層面和城際層面3種空間尺度考慮,構建多主體、多尺度的產業協同政策分析框架,來探討京津冀區域產業協同格局、演化及實施效果。

除了借助新區域主義理論構建分析框架之外,還設計了兩個可視化方法。

其一,運用GIS技術模擬京津冀產業協同政策格局。獲取京津冀產業協同政策的空間數據是關鍵。第一步,確定政策檢索年份。根據前文階段劃分,分別選擇2008年之前、2008—2014年、2014—2016年3個時段作為檢索的時間標尺。第二步,檢索地級市層面的產業協同政策。分別檢索北京、天津和河北11個地級市層面3個時段的產業協同政策,在所在地級市官網上能檢索到與京津冀其他地市的產業協同相關政策記為1,沒有記為0,形成13×3的地級市尺度空間數據。第三步,檢索區縣層面的產業協同政策。分別檢索東城區、西城區等202個縣級行政單元3個時段的產業協同政策,在所在區縣官網上能檢索到與京津冀其他區縣的產業協同相關政策記為1,沒有記為0,形成202×3的區縣尺度空間數據。第四步,運用兩個尺度空間數據,在京津冀行政區空間GIS底圖上生成產業政策格局圖。

其二,運用PS軟件模擬城市間產業協同政策空間聯系格局。獲取京津冀區域所有城市間產業協同政策的空間數據是關鍵。在對京津冀各行政單元產業協同政策的檢索中發現,協同政策較多,但具體到對接城市的政策相對較少,因此不再按3個時段劃分,而是具體到每一年。第一步,將京津冀各行政單元產業協同政策檢索過程中的有具體對接協同城市的城市對記錄下來;第二步,選擇中國政府網、北京市政府網、天津市政府網和河北省政府網四大政府門戶網站[15- 18],檢索公開的京津冀產業協同政策,從所有政策中挖掘出建立產業協同關系的城市對記錄下來;第三步,將前兩步獲取的城市對累積并去重,在京津冀行政區域圖上,運用PS軟件制作京津冀城市間產業協同政策空間聯系格局示意圖。

2 結果分析

2.1 京津冀區域層面

京津冀區域層面的產業協同政策最初出現在1982年的《京津唐國土規劃研究》,從1982到2014年的32年間共出臺了8個涉及產業協同內容的政策事件,平均4年才出一個,而且執行效果不佳,對京津冀產業協同發展的推動十分有限。從2014年習近平總書記提出關于京津冀協同發展的“七點要求”之后,京津冀區域層面的產業協同相關政策大量出現,截至2016年底共出臺了15個政策文件,平均每年5個,而且這些政策的執行得力、見效很快。從協同政策涉及的范圍來看,從前期的“2+7”、“2+8”逐步擴展到京津冀三地的全部行政單元;從政策實施主體看,前期是國家發改委推動為主,后期形成發改委、工信部、科技部、農業部、商務部等多部委共同推動的局面(表1)。

在京津冀區域層面產業協同政策的積極推動下,北京多所高校、中關村多家企業與天津、河北各地開展了廣泛合作。例如,中關村企業在天津有穩定合作關系的有1200家以上,393家重點企業在天津設立503家分支機構,用友軟件等476家企業在河北設立分支機構1029家,神州數碼等393家企業在天津設立分支機構503家[19]。僅北大就與天津各企事業單位、高校、科研機構合作項目170余個,累計合同金額3200余萬元,與濱海新區共建新一代信息技術研究院,與河北各企事業單位、高校、科研機構合作項目160余個。中科院北京分院與天津市科委、濱海高新區共建天津電子信息技術產業園,曙光、藍鯨等一批重大產業化項目落地投產。

資料來源:中國政府網“京津冀協同發展戰略實施四年進展綜述”[15];北京市人民政府官網“京津冀協同發展”政府信息公開專欄[16];新華網主辦、河北省協同辦協辦“河北省京津冀協同發展網”[17];天津市人民政府官網“京津冀一體化”專題專欄[18]

總體上看,京津冀區域層面的產業協同政策推動了產業協同發展,但也存在不足。一方面缺少區域尺度獨立的、凌駕于3個省級單元之上的管治主體,影響產業協同政策的制定和執行效果;另一方面缺少政策實施效果評價和監測機制,產業協同政策的執行效果并不清楚。

2.2 京津冀省際層面

京津冀三地都存在產業協同的條件和需求,在區域協同發展戰略的推動下,京-冀、京-津、津-冀之間的產業協同政策不斷拓展、逐步深化。

北京市與河北省的產業協同經歷了河北單向對接、雙方部分對接、雙方全面對接的過程。河北省環抱首都北京,卻被行政邊界分開,難以享受首都各方面的優越資源。一直以來,河北省主動與北京對接,雖然在1988年河北保定、廊坊等六市就與北京組建了環京經濟協作區,并建立了市長專員聯席會制度;在1992年河北省政府提出了環京津的開放帶動戰略;但是北京的響應態度并不明確。隨著北京大城市病愈來愈嚴重,迫切需要產業轉移升級,北京與河北的產業協同才開始實質性合作,簽署了《北京市人民政府、河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》、《北京市河北省合作框架協議》、《關于加快河北省環首都經濟圈產業發展的實施意見》和《北京市河北省2013至2015年合作框架協議》等一系列框架協議,并強調要采取多種形式組織企業開展對接活動,對轉移到河北省的北京企業實行特殊政策、出臺相關實施細則,實現利益共享。兩地的產業協同發展步伐開始加快,并向多個領域深入。

北京和天津的產業協同經歷了從對抗博弈向合作探索再向重點深化方向發展。北京和天津過去有區域經濟中心之爭,產業競爭大于合作;在區域發展方向上,北京強調“首都經濟圈”,天津則強調“環渤海經濟區”,區域雙核無法實現協同發展。雖然京津城際高速鐵路的建設和運營進一步加強了兩地產業聯系,但政府間仍少有實質合作。直到2013年簽訂《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》,兩市協同發展才步入官方層面,開展全方位的產業轉移和對接合作,實現雙方互利共贏發展。之后兩地產業合作政策加快推進,加速了京津產業協同進程。

天津與河北的產業協同經歷了從合作需求不足到協同加快推進的進程。天津市與河北省的產業合作政策源于20世紀80年代提出的“環渤海經濟區”,但實際的產業合作因各自獨立的產業體系和互補性弱等原因處于停滯狀態;兩省市實質的產業合作是在濱海新區納入國家發展戰略之后,天津步入快速發展時期,政府部門與市場主體客觀上需要開展互補合作。例如:2008年共同簽署《加強經濟與社會發展合作備忘錄》,支持和鼓勵符合國家產業政策的項目向河北省轉移,共建高新技術產業加工制造基地、成果轉化基地、產品配套基地,鼓勵雙方大型服務業企業在兩地拓展提升服務網絡平臺,促進優質服務資源跨區域流動和整合,加快產業轉移和對接。之后,2010年簽署《關于進一步加強經濟與社會發展合作會談紀要》,2013年簽署《深化經濟與社會發展合作框架協議》,2014年簽署了5項協議及備忘錄,使得津冀產業合作在各項協同政策的推動下得到快速發展。

2.3 京津冀城際層面

在京津冀區域協同和3個省級單元合作加快的情境下,城市群內部各城市間也開始了更為廣泛的產業合作。從城市制定產業協同政策和城市間建立產業協同政策聯系的空間格局來看,京津冀區域進入了產業協同發展的全面推進時期。總體上存在兩個重要特征。

一是城市產業協同政策由北向南全面鋪開。以2008年召開第一次京津冀發改委區域工作聯席會和2014年習近平提出“七點要求”為時間節點,制作京津冀城市群內出臺產業協同相關政策的城際格局示意圖,反映地級市和區縣層面制定產業轉移、產業承接、產業合作等產業協同相關政策的情況(圖1)。可以看出,2008年之前,除了京津兩直轄市制定了產業轉移升級的相關政策之外,地級市和區縣層面唯有唐山市和曹妃甸區因首鋼搬遷有相關產業承接政策,其余地方是一片空白。在2008年之后京津之外地市、區、縣的產業政策陸續出現,至2014年地級市增加了承德、保定,區縣增加了赤城、下花園、豐臺、濱海新區等。在2014年之后,產業協同相關政策覆蓋了京津冀整個區域,所有地級以上城市均制定了相關政策,區縣單元更是增加到47個,主要分布在京津兩地及周邊地區,占202個區縣數量的23%,并且這些數據正在快速增加中。

圖1 京津冀城市群內出臺產業協同相關政策的城際格局演變Fig.1 The pattern evolvement of Industrial coordination policy in Jing-Jin-Ji urban agglomeration

二是城市間產業協同政策聯系呈圈層擴展狀態。除了城市自身出臺產業承接/轉移政策推動產業協同之外,城市間還通過制定針對性產業對接協同政策來推動兩城的產業協同,這又是一個新特征、新趨勢。用產業協同政策對接線連接簽署戰略合作協議或其他產業協同政策的城市對,制作城市間產業協同政策空間聯系格局示意圖(圖2),可以看出城市間產業協同政策呈圈層擴展狀態。京津冀邊界緊鄰的廊坊北三縣及周邊京津地區是城市間產業協同政策最為密集的核心圈層;京津兩市及周邊河北縣市是目前城市間產業協同政策發生的“前沿陣地”,可稱之為拓展圈層;冀南及京津冀邊緣區縣目前的政策聯系較少,可稱之為輻射圈層。這種圈層結構與京津冀產業協同發展的現實條件和實際需求是一致的,同時直觀反映了城市間產業協同狀態和趨勢,并預示京津冀區域未來產業協同發展可能走向。

圖2 京津冀城市間產業協同政策空間聯系格局示意圖Fig.2 The schematic of spatial linkage pattern of industrial coordination policy in Jing-Jin-Ji urban agglomeration

3 討論

產業協同政策可能會促進區域產業一體化發展,也可能會給區域產業協同發展增加障礙。目前的各種產業協同政策一方面促進了地區、城市之間的合作,另一方面還要看到存在的問題,需要從不同空間尺度辯證地看待產業協同政策的實施效果。

3.1 產業協同政策需要考慮不同等級行政單元的公平對等問題

雖然區域發展水平是不平衡的,但發展政策以及給予的發展機會應該是平等的。京津冀區域目前的產業協同政策,不管是區域層面、省際層面還是城際層面,受行政單元等級和經濟實力的影響太大,存在較多的不平等和不對等。北京是國家首都,具有較高的政治地位和政治優勢;北京要向河北、天津疏解非首都功能,將低效益的經濟部門和低影響的公共事業部門轉移出去,但卻沒有對承接非首都功能的區域給予相應的用地和產業政策,會給承接非首都功能產業的地方產生壓迫感,使他們潛意識排斥北京遷出的不具優勢的產業。北京和天津都是直轄市,經濟發展水平高,在京津冀區域中處于絕對優勢地位,而河北的經濟實力較弱,這種差異導致了資源與人才呈現單向流動,從而進一步加劇了發展的不平衡。在京、津與河北的產業協同政策中,可以看出河北渴求借勢發展的迫切心情,但是北京只提“首都經濟圈”,天津只講“環渤海經濟區”,而京津冀都市圈區域規劃卻遲遲得不到批復,這與“雙城”博弈過于激烈,以及河北毫無話語權所帶來的結果。例如北京提出“京津冀高層次人才戶籍自由流動”的人才政策,而河北政府官員則認為“這只能使三地人才向北京單向聚集,對津冀的發展非常不利。這是北京追求單方利益的表現,而非實現三地互贏”[20]。城市間和省際產業合作不可避免的會受到政治的、經濟的地位影響,但京津冀區域層面的產業協同政策需要充分考慮多方需求、協調多方利益,更重要的是要體現不同等級行政單元間的公平對等。

3.2 產業協同政策評價需要考慮產業協同類型

產業協同存在轉移承接型、合作共建型、分工協作型和協同創新型等多種類型[21],不同類型的協同主體及合作內容存在根本差異,在政策制定及評價時需要因類考慮、有所側重。轉移承接型,如北京的首鋼、批發市場、北汽集團汽車制造廠分別搬遷到曹妃甸、白溝和滄州,可以減輕北京資源、環境、交通的壓力,為河北增加發展機會;評價此類政策時需要綜合考慮經濟、生態和社會效益。合作共建型,如正在推進的涉縣循環經濟示范區、曹妃甸示范區、北京新機場臨空經濟合作區等一系列產業合作平臺,不同行政單元合作共同建設;評價此類政策應注重不同等級單元的協調機制。分工協作型,形成“總部在北京,生產在河北”、“研發在北京,轉化在天津,生產在河北”的區域產業鏈,如首鋼總部在石景山,生產功能全部在曹妃甸;評價此類政策需要考慮是否符合市場規律。協同創新型,如中關村國家自主創新示范區與天津寶坻、西青、石家莊正定、保定滿城、白洋淀、秦皇島和唐山共建的一批科技產業園,清華大學的固安中試孵化基地、北京大學的秦皇島科技產業園、中科院的廊坊中試基地等,通過借重北京創新資源,提升區域創新能力和產業層次;評價此類政策需要考察是否符合協同主體雙方的利益訴求。

3.3 產業協同政策評價需要考慮政策尺度和區域發展需求

產業協同政策的評價關鍵是看政策是否與區域發展需求相一致。區域發展的需求是相對明確的,比如優化區域產業布局和結構、提升區域經濟整體競爭力、增強區域總體創新能力、降低發展對生態環境帶來的不利影響等;但目前區域產業協同政策與這些需求的關系是不明確的。雖然目前的很多政策都是基于某種需求或目標考慮的,但具體的政策安排因何得出？又能如何實現這些目標？當前只看到了層出不窮的各種政策,但政策產生的原由和推導過程卻不明確。目前三地的政策大都是基于自身利益和需求的考慮,缺少從區域利益出發考慮統籌兼顧。特別是城際層面的產業協同政策,對兩個城市的發展是好事,可以優勢互補共同發展,但對區域發展未必是好事。兩個城市開展合作的理由是什么？是否符合區域的整體利益？如果區域內本來存在更好的A、B合作方,卻因A、C兩城的合作促進政策,無形增加了A、B的合作成本,這種產業協同政策利于A、B兩個城市,卻不利于包括A、B、C城市在內的整個區域。建議加強區域產業協同發展的基礎研究,為區域層面的產業協同政策決策提供支撐。

4 結論

本文借助新區域主義理論,從政府和市場兩個主體的相互作用關系出發,論述了京津冀城市群區域產業協同政策的格局演進及實施效果,對深入理解區域產業協同起到了很好的作用。研究認為京津冀產業協同政策在2014年習近平提出“七點要求”之后總體上進入了快速發展期,這對京津冀城市群產業協同發展和增強產業整體競爭力是一個重要歷史機遇;從不同空間尺度看,隨著區域尺度協同發展規劃的頒布實施,省級政府間合作不斷深化,進而帶動了城市間甚至區縣間的產業協同,推動了政府協同與市場協同的同步發展;在空間格局上城市間產業協同政策呈現圈層狀梯度遞減擴展的結構特征,反映出產業協同政策的格局形勢和未來走向。同時,發現產業協同政策尚沒有充分的科學論證,政策內容與市場需求的關系不夠明確;產業協同管治距離新區域主義的要求還有差距,政策協同與市場調節都受行政壁壘的嚴重制約。因此,應理性地、辯證地看待產業協同政策的作用,處理好產業協同與社會、生態、文化的關系,處理好少數城市與整個區域的關系。目前的產業協同政策還處于剛剛起步和快速發展過程中,受部分資料保密的影響,收集到的資料和獲取的信息還有限;另外,也沒有對市場指導下的跨區域合作事件,以及各類政策對促進區域協同發展的績效評估,等相關問題做進一步論述。