美國服務貿易發展經驗及對我國的啟示

賀 立

（中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005）

一、美國服務貿易的發展現狀與競爭優勢

（一）美國服務貿易發展現狀

1.服務貿易綜合實力強，貿易收支保持順差。作為服務貿易大國，美國在國際服務貿易體系中占有極為重要的地位，二十余年來服務貿易總量穩居世界第一。在收支結構上，美國服務貿易常年保持順差態勢，一定程度上彌補了貨物貿易的逆差。2017年，美國服務貿易進出口總額13117億美元，其中出口7779億美元、進口5339億美元，服務貿易順2440億美元。從近二十年來收支變化情況來看，美國服務貿易收支總額及順差規模基本保持連年增長態勢，體現了較為顯著的比較優勢。

圖1 1998-2017年美國服務貿易收支變化

2.新興服務貿易發展勢頭向好。在美國的服務貿易發展進程中，有一個典型的特征是新興服務貿易出口額的比重日漸提升。1998-2007年的十年時間里，旅游、交通兩項傳統服務項目出口占美國服務貿易出口總額的比重由34%和15.9%降至26.4%和11.1%，其出口額年均增長率分別為6.8%和5.5%；金融、信息服務和其他商務服務等新興服務項目出口比重由1.1%、7.2%、4.5%、15.1%分別上升至2.2%、13.4%、5%、20%，其出口額年均增長率分別達到26%、24.2%、11.9%和15.5%。

3.服務貿易合作伙伴從發達國家向新興市場擴展。美國服務貿易出口目的地主要集中于歐、日等發達國家或地區。2016年，美國對歐盟的服務貿易出口達2312億美元，幾乎占到同年美國服務貿易出口總額的三分之一，向加拿大和日本兩國的服務出口也分別占到總額的7.2%和5.9%。與此同時，美國同巴西、中國、印度、南非等新興市場國家的服務貿易往來也在逐漸加強，尤其與中國的服務貿易往來近年來愈發密切，美中服務貿易出口額比重由1999年的1.5%上升至2016年的7.2%。

（二）美國服務貿易主要競爭優勢

1.豐富的人力資本。美國經濟實力在國際上首屈一指的重要原因之一，是其歷來重視對人力資本的投資。人力資本優勢的形成與其高度重視國民教育密切相關，美國2016年教育投資占其GDP的比重將近7%，公民平均受教育年限達16年，高等教育入學率達40%，美國高等教育投入占全球的40%。充分的人力資本積累為服務行業的技術革新和貿易擴張提供了至關重要的基礎，也為美國服務業產品注入了較高的附加值。

2.先進的科學技術。科技的進步帶動了服務貿易的方式和內容的重要變革。一方面，原本依附于制造業的服務環節在科技發展和創新力量的推動下，逐漸演化成獨立的生產性服務業，如保險、咨詢、信息等；另一方面，先進的科學技術打破了國際服務貿易的時空隔離，對提高美國國內服務的可貿易性大有裨益，也擴展美國服務貿易的項目和外延。更為重要的是，科學技術的進步推動了美國知識技術密集型服務對外貿易，加上美國對知識產權的保護和激勵，使得美國國內知識產權研發投入的熱情與動力日益高漲，促進了技術性和知識性服務的出口。

3.廣泛的政府扶持。美國服務貿易的發展得到了政府的廣泛扶持和大力保護。美國政府制定的“服務先行”策略在國家戰略層面為服務業的發展搭建了廣闊的平臺，給美國服務貿易發展提供了更充足的動力。一是科研投入的增長加快了人力資源培養，二是自由競爭環境的創造鼓勵了服務行業的快速發展，三是長遠的服務出口促進政策培育了服務出口比較優勢，四是對服務進口的規制延緩了服務貿易自由化帶來的外部沖擊。

二、美國服務貿易的管理架構

美國服務貿易競爭優勢的形成，離不開國內管理機構的大力扶持，結構完善、相互協調的管理架構是服務貿易發展的必要條件。美國服務貿易的管理架構中既有政府部門也有民間組織，各機構分工協作、有效溝通，在服務業發展過程中起到了重要作用。

（一）主要管理機構

1.商務部。商務部是美國服務貿易管理的核心部門，在制定貿易戰略、落實促進政策、開展統計調研及實施貿易救濟等多個方面行使管理職能，包括參與國際談判，保障服務貿易協議的順利實施；制定服務貿易發展戰略；為相關企業對外開拓市場提供信息和服務；統計調研服務貿易的市場環境及競爭力，為國會或其相關部門提供必要的信息等。

2.國際貿易委員會。美國國際貿易委員會（ITC）是國會設立的獨立聯邦機構，其職責主要包括兩個方面：一是依據《1974年貿易法》“301條款”調查貿易對手的不公平行為；二是為總統與國會提供《美國服務貿易近期趨勢》和其他數據情報等，并作為政府顧問為服務貿易政策制定提供參考。

3.美國貿易代表辦公室。美國貿易代表辦公室（USTR）由200多位貿易領域專家及有關部門官員組成，是總統代表辦公室之一，主要負責協調國際貿易和直接投資政策，為總統提供談判方案和意見，并運用“201條款”“301條款”和“337條款”等解決貿易糾紛、實施貿易救濟。其中，服務貿易談判是USTR的工作重點，以此為美國的服務出口開拓更為廣闊的國際市場。

4.其他政府機構。其他政府機構也廣泛參與到服務貿易管理當中，如國家經濟委員會是重要的經濟協調機構，主要負責經貿政策的制定和指導；總統經濟顧問委員會和總統出口理事會致力于向總統提供經濟決策方面的重要參考，提供出口促進建議；司法部門履行審查職能從而對服務貿易政策的制定施加影響。還有包括美聯儲、旅游管理局、通訊委員會等行業主管部門負責各子行業的發展規劃、出口推廣以及標準制定等，各州政府還通過提供各種服務促進轄內相關企業開拓海外市場。

5.行業協會。除政府機構外，行業協會也是美國服務業管理架構的重要組成部分。如全美服務行業聯合會（CSI）是美國最主要的服務貿易利益團體，致力于服務業的綜合發展和出口促進。而在各個細分服務行業，也設有代表各自利益、為本行業發聲的行業協會，如旅游業協會、電信業協會、國家保險委員協會等。他們一方面與政府部門進行溝通和訴求，另一方面向企業提供咨詢服務，從而在政府與企業之間進行信息互通，與政府部門共同致力于美國服務業的出口增長和競爭力優化。

（二）各管理機構之間的協調

美國服務業和服務貿易管理機構眾多，各管理機構在履行各自職能的同時，也進行著相互協作和配合，形成了有效的協調體系，聯合促進服務業和服務貿易的發展。

1.在貿易促進方面。為協調貿易管理，美國于1993年成立了由商務部、財政部、貿易開發署等21個部門聯合組成的聯邦貿易促進協調委員會（TPCC），由商務部部長擔任主席。其主要職能是協調聯邦層面的主要貿易管理部門，致力于在重大貿易政策的制定上形成協作有序的工作機制，同時負責每年度發布《國家出口戰略》報告，評估各成員機構在貿易促進方面的職責履行情況。TPCC在1995年成立了專門的“服務出口工作組”，制定并協調落實“服務先行”策略方案，為促進美國服務貿易良性發展提供保障。

2.在貿易保護方面。美國法律為國內服務企業的貿易權益作出了有效保護。《貿易法》規定，一旦美國服務部門在國際貿易中受到了來自他國的不公平貿易的沖擊，相關管理部門應會同USTR協同處理：商務部主要會同USTR確保負責有關服務協定的國內實施；國際貿易管理委員會和專利及商標辦公室則在USTR、版權辦公室等機構的配合下，負責保護知識產權不受侵犯。此外，USTR在履行國際談判和貿易協調等職責的同時，每年還需參與國會有關服務貿易的調查和聽證。

三、美國服務貿易的促進機制

除了設置較為完善的管理架構、實現服務貿易管理的分工協作之外，美國還從國家戰略高度出發，實施多層次的服務貿易發展扶持和保障措施，形成了比較完善和全面的服務貿易促進機制。

（一）頂層設計上：推行“服務先行”出口策略

上世紀90年代，美國大力發展出口貿易，并將其上升至國家戰略，歷年《國家出口戰略》報告均詳細闡述了促進服務貿易出口的具體政策，同時制定了對美國服務貿易發展至關重要的“服務先行”策略。

1.突出重點扶持領域。一是重點行業、產業。在信息技術領域，通過鏈接地方、國家和區域之間的網絡，創造全球性的信息市場；在金融和保險服務領域，有步驟地進駐貿易壁壘較高的國家；在交通服務領域，著力拓展國際空運業務；在旅游出口方面，重視基建及科研投入，構建先進的服務設施。二是重大服務出口項目。1993年11月美國貿易促進協調委員會建立了“大項目出口對策支持網絡”和“大項目出口對策支持中心”，主要負責幫助美國本土企業承辦國外重大工程、基礎設施建設和政府采購等項目，為其提供重要的信息咨詢和調研服務，在重大服務出口的行業方向上主要涉及環境保護與能源技術等服務，推進重點領域和優勢領域的服務貿易發展。

2.給予充分資金支持。美國政府在預算中專門設置了服務出口促進經費，從給予補貼和協調貿易融資兩個方面對服務貿易發展給予充分資金支持。在服務貿易補貼上，美國在利用有關規定對進口自其他國家的服務征收反補貼稅的同時，也各種手段對出口到其他國家的服務給予高額度補貼。在服務貿易融資上，美國政府統一協調進出口銀行、貿易發展署以及小企業管理局等相關機構，對服務出口項目提供保障，爭取“跨國開發銀行”融資支持。

3.完善統計決策體系。長期以來，美國致力于建立完善的服務貿易統計決策體系，通過出臺《國際投資與服務貿易調查法》，對服務貿易統計數據的采集和分析進行了一系列優化，逐漸建立了完整、科學、有參考意義的統計方法，構建了全球領先的服務貿易統計體系。目前，美國已具備國際領先的服務貿易統計決策機制，由美國商務部發布的服務貿易數據和分析，不僅為國家層面的政策制定和貿易談判提供決策參考，而且對本國企業進行服務貿易市場調查和出口決策起到了重要作用。

（二）經濟外交上：加強貿易談判，打開國外市場

在服務貿易的對外關系方面，美國政府始終致力于通過開展國際貿易談判，消除他國的貿易壁壘，為本國服務業占領國際市場掃除政策障礙，充分發揮服務貿易的比較優勢。

1.多邊關系方面。為了充分擴大服務業的國際市場，美國一直以來致力于推動國際服務貿易的自由化進程。美國是最早提出在關稅及貿易從協定（GATT）部長級會議上討論國際服務貿易工作方案的國家，意在為開啟服務貿易的國際談判做好相關準備工作。在美國的大力推動下，全球服務貿易談判從1986年9月年正式啟動，經過長達8年的反復磋商，《服務貿易總協定》（GATS）正式簽署生效，為美國的服務業走向全球市場奠定了良好的基礎。

2.區域關系方面。美國十分重視與加拿大、墨西哥等毗鄰國家的自由貿易談判，為其服務貿易在區域經濟發展與合作中謀求有利條件。美國先后與加拿大、墨西哥簽訂了《美加自由貿易協定》和《北美自由貿易協定》，極大促進了美國服務業的區域影響力和競爭力。以美加服務貿易發展為例，《美加自由貿易協定》生效前兩年，美國對加拿大私人服務出口分別占當年美國全部私人服務出口的8.67%和8.93%，而1989年1月1日協定生效后，1989-1991年的三年間，美國向加拿大出口私人服務的比重分別達到11.20%、11.73%和11.71%，服務貿易的提升作用非常顯著。

3.雙邊關系方面。在1975-1988年期間，美國曾十余次次援引“301條款”處理雙邊服務貿易爭端，涉及影視、運輸等多個重要服務貿易領域，曾要求日本國家開放金融市場和建筑領域，要求東南亞國家開放航運市場，要求諸多發展中國家開放電信、保險市場等，從而幫助美國的優勢服務業進駐他國潛力巨大的服務市場。而“服務先行”策略出臺后，美國在繼續依靠歐盟和日本等傳統發達經濟體的同時，也積極與巴西、中國等發展中國家進行磋商協作，積極尋求新興市場的貿易機會。

國家市場開拓新的貿易機會。

（三）內部環境上：構筑完善的國內服務體系

為給予國內服務企業良好的營商環境，保證國家服務出口戰略的實施，美國構筑了三大出口服務體系。

1.橫向服務體系。橫向服務體系指的是平行的不同管理部門和市場機構之間的協調和服務，涉及商務部、財政部、交通部、貿易開發署、進出口銀行、貿易談判代表辦公室等十余個部門。它們為美國國內服務企業提供各類貿易信息和決策咨詢，研究相關服務貿易項目可行性，并通過組織服務貿易博覽會等方式，積極擴大美國服務業影響力和競爭力。

2.縱向服務體系。縱向服務體系指的從聯邦層面貫穿到州層面的服務機制，自1994年起，美國商務部陸續在主要貿易城市設立出口扶助中心，并選派專家為州政府提供服務貿易咨詢與指導。此外，美國聯邦政府和州政府還在國外設有商務促進機構，如各駐外使領館的商務處和貿易促進代表處以保障服務業的海外拓展。

3.綜合協調體系。綜合協調體系由聯邦貿易促進協調委員會及各個服務行業顧問委員會共同構成，主要在宏觀政策、規劃發展、貿易談判等方面進行溝通協作。此外，非官方的民間機構也在綜合協調體系中發揮重要作用，這主要包括服務業的行業協會，如全美服務行業聯合會、各地區出口理事會、各服務行業協會和出口法律援助網絡等。

（四）法律保障上：建立完善的制度環境

美國在服務貿易管理方面，既制定了綜合性貿易法案，也有行業性法律法規，建立了較為健全的法律體系，在制度層面上為服務貿易的發展提供了有力保障。

1.綜合性貿易法案。為應對貿易不公平行為、強化貿易談判并對貿易協定的履行和實施作出相應規范，美國先后出臺了若干貿易相關的綜合性法案，明確界定了美國對外服務貿易的談判主體和不公平貿易行為制裁權的歸屬問題。美國《1974年貿易法》的“301條款”授予美國總統對他國不公平貿易行為進行懲戒和報復的權力，1984年出臺的《貿易與關稅法》進一步擴大了“301條款”的可實施范圍，把服務、技術和投資活動均納入國際貿易的范疇，要求美國政府開展對外貿易談判時，同等對待服務貿易和貨物貿易，進一步提升了服務貿易在美國對外經濟往來中的地位。此后，1988年出臺的《綜合貿易與競爭法》要求美國貿易對手取消“不公平”“不合理”以及“歧視性”的貿易措施，1992年，美國貿易促進協調委員會成立，并運用《擴大出口法》進一步加強了出口促進政策的制定與協調。

2.行業性法律法規。在較為全面的綜合性貿易法案之外，美國還針對不同的行業出臺了相應的行業性法律法規，如《國際銀行法》《航運法》《金融服務公平交易法》和《電信法》等等。與綜合性法案不同，行業性法律法規詳盡規范了本行業的管理方針和市場規則，尤其是對本行業的服務進口設置了具體的限制和要求，在維護全球貿易自由化的同時也著力保護國內服務市場，是美國服務貿易發展法律保障體系的重要組成部分。

四、美國服務貿易發展對我國的啟示

美國作為當今世界最大的服務貿易出口國，其服務貿易的發展和競爭力的形成得益于科學的管理架構和完善的促進機制。目前我國服務貿易收支常年逆差，形成了貨物貿易收支形成鮮明對比，一方面我國服務業整體實力有待提升，另一方面也需從政策設置上予以支持。如今，全球已經逐步邁入服務經濟階段，服務貿易是一國服務業競爭力乃至綜合經濟實力的體現，我國應該將促進服務貿易發展提升到國家貿易戰略的高度，制定國家層面的服務貿易發展戰略，采取有效措施給予有力支持。

（一）建立服務貿易科學規劃

有效的戰略規劃能帶來更好的戰略成果。首先，結合我國的國情，制定合適的服務貿易發展戰略，在充分發揮勞動密集型服務出口優勢的同時，加大對技術和知識密集型服務出口的扶持力度。其次，充分利用國內國外兩種資源，在有序開放國內市場、將海外服務“引進來”的同時，也要積極開拓國際市場、支持本土服務企業“走出去”。最后，有選擇性的引進對國內行業有幫助的、不對現有市場格局造成顯著沖擊的海外服務項目和企業，充分發揮服務進口的引領帶動作用。

（二）完善服務貿易法律體系

目前我國服務業領域的主要問題之一在于法律法規仍不健全，不少領域尚處法律空白地段，無法有效的規范市場行為，更無法為市場參與者提供必要的法律保障。因此，應建立健全服務業和服務貿易法律體系，在制定服務貿易專門法律作為根本制度的同時，也應加快各服務業細分部門的立法進度，形成結構完整、不留死角的服務業法律體系。此外，借鑒每股喲經驗，制定適當的保護政策，在有序開放服務市場的過程中，避免我國新興服務產業被具備競爭優勢的國家壓迫，確保我國在服務貿易自由化、全球化進程中能有占據更好的位置，更具有競爭優勢。

（三）優化服務貿易國際合作

自加入世界貿易組織以來，我國主動履行承諾，深入參與雙邊、區域和多邊談判，積極開放我國服務貿易市場，推動服務貿易自由化進程，有效促進了服務業的發展和服務貿易的擴張。我國政府應該繼續充分利用外交資源，在平等互惠原則下，不僅開展傳統的綜合性貿易談判，還可以在重要的專門領域開展國際協商，探索通過非對稱的市場開放模式實現雙邊貿易利益，為我國服務企業擴展海外市場爭取有利的國際環境。

（四）重視服務貿易人才培養

從美國經驗來看，豐富的人才儲備是其服務業和服務貿易競爭力形成的重要因素之一。我國要大力發展服務行業，實現服務貿易的迎頭趕上，也應該將專業人才培養作為重要的實現路徑，加大服務貿易人力資本投入。一方面，優化本土人才質量，有意識地進行服務貿易專項人才培養，從服務貿易的管理、經營等多個層面積累人力資本，為我國服務貿易發展提人才保障；另一方面，也要注重高端人才的引進，充分吸收國外先進服務業經營理念、創新技術和管理經驗為我所用。