如何規(guī)范中央政府與地方政府的財政關(guān)系

馬菁鴻

摘 要：國家政治生活中最基本的關(guān)系之一便是中央與地方的關(guān)系，它構(gòu)成了一個國家國內(nèi)政府間關(guān)系的中軸線，并且決定著整個國家政府間關(guān)系的基本格局。如何界定中央與地方政府之間的財政關(guān)系，是財政體制所涉及的核心問題。本文就如何調(diào)整和規(guī)范中央與地方及地方各級政府間的收支關(guān)系，分析了我國中央與地方兩級政府的財政現(xiàn)狀，并提出了一些指導(dǎo)性建議。

關(guān)鍵詞：中央與地方；財政關(guān)系；財政現(xiàn)狀；建議

1.中央政府與地方政府間財政收入關(guān)系概述

1.1財政收入的概念

財政收入，是指政府為履行其職能、實(shí)施公共政策和提供公共物品與服務(wù)需要而籌集的一切資金的總和，是衡量一國政府財力的重要指標(biāo)，政府在社會經(jīng)濟(jì)活動中提供公共物品和服務(wù)的范圍和數(shù)量，在很大程度上決定于財政收入的充裕狀況。

1.2財政收入的三個原則

1.2.1發(fā)展經(jīng)濟(jì)，廣開財源原則

組織財政收入，籌集財政資金，首先要遵循發(fā)展經(jīng)濟(jì)、廣開財源的原則。財政首先要有可供分配的社會產(chǎn)品或國民收入，而可供分配的社會產(chǎn)品或國民收入，則取決于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2.2兼顧國家、集體和個人三者利益原則

首先要保證國家利益，因為國家利益是社會產(chǎn)品或國民收入分配中勞動者為社會勞動部分的體現(xiàn)，主要用于鞏固國家政權(quán)和社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，代表廣大勞動人民的根本利益，同時也是體現(xiàn)集體利益和個人利益的根本保證。其次，要兼顧好集體利益。最后，要兼顧個人利益。

1.2.3合理負(fù)擔(dān)原則

合理負(fù)擔(dān)原則主要體現(xiàn)在稅收中，就是指在組織財政收入時，按納稅人收入的多少，采取不同的征收比例，實(shí)行負(fù)擔(dān)能力強(qiáng)的多負(fù)擔(dān)，負(fù)擔(dān)能力弱的少負(fù)擔(dān)。它通常采取不同征稅范圍，不同稅率，減免稅等方式來實(shí)現(xiàn)。

1.3中央與地方政府間財政收入關(guān)系

1.3.1從財政收入總量分析

從財政收入總量看，我國中央與地方財政收入存在的主要問題是地方政府收入存在較大的不穩(wěn)定性。這主要是由于地方政府缺乏主體稅種、有地方稅征收權(quán)但沒有立法權(quán)等，這就導(dǎo)致了地方政府的收入不能隨經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而變化。

1.3.2從財政收入結(jié)構(gòu)分析

我國中央政府已確立了以增值稅、所得稅為雙主體的稅制結(jié)構(gòu)，由此形成了穩(wěn)定的財政收入來源。而地方政府財政收入盡管也是以稅收為主，但地方政府還沒有建立起以稅收為絕對主體的財政收入結(jié)構(gòu)，對非稅收入依賴還比較大，且地方稅收收入沒有形成主體稅種，沒有可靠穩(wěn)定的稅收來源。

1.3.3從預(yù)算外財政收入分析

從預(yù)算外財政收入看，中央預(yù)算外收入比重較小，而且與本級預(yù)算內(nèi)收入比例也很小，這也符合科學(xué)合理的收入結(jié)構(gòu)。而地方政府則相反，預(yù)算外收入比重比較大，與本級預(yù)算內(nèi)收入相比比例非常大。由此可見，地方財政對預(yù)算外收入的依賴性非常大，從一定程度上說明了地方財政收入不足的壓力。

2.中央政府與地方政府間財政支出關(guān)系概述

2.1財政支出的概念

財政支出，是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會共同需要而進(jìn)行的財政資金的支付。

2.2 財政支出的管理原則

2.2.1量入為出

財政收入和財政支出始終存在數(shù)量上的矛盾，脫離財政收入的數(shù)量界限盲目擴(kuò)大財政支出，勢必嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，因此，財政支出的安排應(yīng)在財政收入允許的范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)大幅度的財政赤字。

2.2.2統(tǒng)籌兼顧

財政收入與支出在數(shù)量上的矛盾不僅體現(xiàn)在總額上，還體現(xiàn)在有限的財政資金在各部門之間的分配。財政支出的安排要處理好積累性以出與消費(fèi)性支出的關(guān)系、生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出的關(guān)系，做到統(tǒng)籌兼顧、全面安排。

2.2.3講求效益

財政支出的效益體現(xiàn)在財政投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩個方面，對有經(jīng)濟(jì)效益而不需要財政扶持的單位，要做到無償撥款和有償使用相結(jié)合，財政資金投入與單位自籌資金相結(jié)合，資金安排和日后的財政監(jiān)督相結(jié)合。

2.3中央與地方政府間財政支出關(guān)系

2.3.1從支出總量分析

從支出總量看，中央占全國財政支出的30%左右，地方占70%左右，這與兩者收入占全國財政收入的比例極不對稱。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)對應(yīng)的原則，每級政府在事權(quán)劃分明確的情況下，其財政收入應(yīng)能滿足絕大部分本級公共品的提供，而地方政府的收不抵支說明了要么是地方政府負(fù)擔(dān)了過多的事權(quán)，要么是地方政府沒有得到足夠的財權(quán)。

2.3.2從功能性質(zhì)分類分析

從功能性質(zhì)分類看，我國目前財政支出的結(jié)構(gòu)，可以說是比較合理的，基本上全國性公共品和債務(wù)支出由中央政府負(fù)擔(dān)，而地方性公共品由地方政府負(fù)擔(dān)。

2.3.3從預(yù)算外支出分析

從預(yù)算外支出看，與預(yù)算外收入分配比例相同，中央只占其總量的小部分，不超過10%，其大部分預(yù)算外支出都是由地方政府負(fù)擔(dān)的。

3.中央政府與地方政府間的轉(zhuǎn)移支付

3.1中央對地方轉(zhuǎn)移支付的定義

中央對地方轉(zhuǎn)移支付是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財政政策。

3.2我國目前轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

在我國，目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括多種形式，但是，大量的轉(zhuǎn)移支付資金是通過不規(guī)范的形式轉(zhuǎn)移給地方的，沒有地區(qū)均等化效果。過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法雖然比較科學(xué)和合理，但是實(shí)施時間不長，特別是由于受中央財力的限制，力度不夠大，轉(zhuǎn)移的資金非常有限，對縮小地區(qū)間財力和基本公共服務(wù)水平的差距，難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。

3.3我國應(yīng)該如何改變這一現(xiàn)狀

近期應(yīng)該著手在三個方面搞好轉(zhuǎn)移支付制度的改革工作。首先要?dú)w并和簡化轉(zhuǎn)移支付體系，形成以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體、以專項撥款為輔助的政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)模式；其次要集中財力用于擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大均等化轉(zhuǎn)移支付力度；最后要盡快對現(xiàn)行專項撥款進(jìn)行清理，在合理分類的基礎(chǔ)上，該取消的要取消，該合并的要合并。

4.關(guān)于中央政府與地方政府間財權(quán)劃分的問題

從以上通過對我國近年各項數(shù)據(jù)分析來看，我國中央財政以預(yù)算內(nèi)收入和債務(wù)收入為主，預(yù)算內(nèi)收入又以稅收收入為主，可以說中央財政已經(jīng)形成了明確、穩(wěn)定、規(guī)范的收入來源。而地方財政的預(yù)算內(nèi)收入以稅收收入為主體，但沒有形成主體稅種，且其非稅收收入和預(yù)算外收入也占有相當(dāng)大的比例。地方財政承擔(dān)了大部分的國家財政支出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了本級財政收入，其支出結(jié)構(gòu)比較龐雜。總體上講，經(jīng)過多年的改革與完善，目前中央與地方收入劃分的規(guī)范化程度有所提高，但近幾年出現(xiàn)了財力進(jìn)一步向中央集中的趨勢，一定程度上削弱了地方財政職能的發(fā)揮。

5.關(guān)于中央政府和地方政府財政關(guān)系的建議

通過以上分析，建議我國分稅制財政體制需要進(jìn)一步深化改革，并輔之以各項配套改革，才能確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公共財政體制。

首先，在擴(kuò)大中央事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央政府事權(quán)。首先要做到預(yù)算的細(xì)化、量化、預(yù)算收支科目要明確，科學(xué)，提高政府預(yù)算的透明度，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)管。相對應(yīng)地，在擴(kuò)大地方收入的基礎(chǔ)上，明確地方政府財權(quán)、財權(quán)與事權(quán)對應(yīng)原則是財政分權(quán)的一項基本原則。這就要求中央政府適度下放稅權(quán)，地方政府加大征收力度。

其次，轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央與地方財政收支的重要工具，合理的轉(zhuǎn)移支付制度可以協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共品供給均等化，并實(shí)現(xiàn)資源在社會各部門間的合理配置。

另外，加強(qiáng)建設(shè)法治財政體制。我國目前唯一成熟完整的就是稅法。在完善財政法律體系的同時，財政應(yīng)公開化、透明化，建立健全財政效績評估體制和財政監(jiān)督機(jī)制，防止財政風(fēng)險，提高財政資金利用效率。