新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的障礙及路徑選擇

章紅 馬義玲

摘 要：2004年中央一號(hào)文件提出積極興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織，隨后每年的中央一號(hào)文件對(duì)發(fā)展農(nóng)村合作金融組織均有不同表述，2014年提出發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，各地紛紛做了許多實(shí)踐和探索，2017年提出規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織。本文通過對(duì)陜西農(nóng)民專業(yè)合作社資金互助試點(diǎn)情況的實(shí)地調(diào)查，分析了新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展困境，并提出了未來發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村合作金融；資金互助；專業(yè)合作社

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2018（3）-0083-03

一、引言

自2006年中央一號(hào)文件提出引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類合作金融組織以來，每年的中央一號(hào)文件對(duì)發(fā)展農(nóng)村合作金融組織均有不同表述（見表1），各地紛紛作出了探索和實(shí)踐。目前，各地新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展迅速，形式多樣，主要有以下四類：一是銀監(jiān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村資金互助社；二是由扶貧辦和財(cái)政部門批設(shè)的農(nóng)村扶貧資金互助協(xié)會(huì)；三是農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開展資金互助；四是供銷社推動(dòng)設(shè)立的農(nóng)民資金互助社。農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部資金互助是新型農(nóng)村合作金融中發(fā)展最為迅速的一類，但總體來看，合作社內(nèi)部資金互助還處于自發(fā)探索階段，各方面在實(shí)踐中對(duì)合作社開展資金互助的態(tài)度不盡一致。同時(shí)，農(nóng)民專業(yè)合作社自發(fā)開展內(nèi)部資金互助意愿強(qiáng)烈，而且發(fā)展迅速，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，亟需總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確政策界限，促進(jìn)合作社資金互助業(yè)務(wù)健康規(guī)范發(fā)展。本文在對(duì)渭南市農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)地調(diào)查研究基礎(chǔ)上，分析探究我國(guó)新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展困境，并提出未來發(fā)展路徑。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社開展資金互助的積極作用

（一）彌補(bǔ)正規(guī)金融在農(nóng)村地區(qū)的不足

合作社社員都是農(nóng)民，可抵（質(zhì)）押資產(chǎn)較少，從正規(guī)金融獲得貸款難度大，一般獲得的信用貸款、擔(dān)保貸款金額較小，無法滿足社員擴(kuò)大生產(chǎn)的需要。合作社內(nèi)部資金互助克服了正規(guī)金融信息不對(duì)稱、交易成本高的劣勢(shì)，社員之間資金互助離土不離鄉(xiāng)，用鄉(xiāng)里鄉(xiāng)情互作誠(chéng)信擔(dān)保，通過方便、快捷的信用借款方式既滿足了農(nóng)民對(duì)短期資金的需求，又彌補(bǔ)了正規(guī)金融在農(nóng)村的不足，既解決了社員在生產(chǎn)上資金短缺的問題，又為產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新的活力。

（二）降低了管理與監(jiān)督的博弈成本

合作社資金互助建立在血緣、地緣、人緣的基礎(chǔ)之上，成員之間對(duì)彼此的家庭情況、借款用途、信用狀況等都比較了解，在借款審批時(shí)能夠快速準(zhǔn)確地獲取成員信息，簡(jiǎn)化了諸多考察審批環(huán)節(jié)，資金互助簡(jiǎn)便、快捷、準(zhǔn)確，同時(shí)，定期向社員公布資金運(yùn)作情況，提高了信息透明度，降低了管理與監(jiān)督的博弈成本。

（三）助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)民增收

合作社內(nèi)部資金互助助推社員種植規(guī)模由每戶2-3畝增加到幾十畝、上百畝，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某合作社2016年從周邊地區(qū)流轉(zhuǎn)土地7000多畝。同時(shí)，合作社為社員提供從種植—管理—收購(gòu)—銷售的社會(huì)化服務(wù)，土地集中連片便于社會(huì)化服務(wù)，不僅降低了生產(chǎn)成本、提高了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、解除了銷售后顧之憂，而且增加了收益，戶均收入由原來的1-2萬元提高到現(xiàn)在的十幾萬以上，促進(jìn)了農(nóng)民增收。

三、農(nóng)民專業(yè)合作社資金互助存在的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)

（一）治理結(jié)構(gòu)不完善、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

盡管農(nóng)民專業(yè)合作社建立了社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，并聘請(qǐng)了經(jīng)理，但實(shí)際上并沒有真正發(fā)揮執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，沒有形成一種有效的運(yùn)作和制衡關(guān)系。管理權(quán)沒有真正掌握在作為合作社社員的農(nóng)戶手中，農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)也無法行使知情權(quán)和控制權(quán)，合作社發(fā)起人、大股東控制經(jīng)營(yíng)決策，社員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。合作社盡管聘任了專業(yè)會(huì)計(jì)，印制了相應(yīng)憑證，但對(duì)互助資金未能嚴(yán)格實(shí)行“專款專用、封閉運(yùn)行”，突破合作社“內(nèi)部性”、“封閉性”原則進(jìn)行牟利，報(bào)送月度、季度財(cái)務(wù)報(bào)表不及時(shí)、不完整現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）缺乏經(jīng)營(yíng)管理人才和資金經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)民專業(yè)合作社管理人員和財(cái)務(wù)人員基本上都是聘請(qǐng)農(nóng)村信用社退休人員或原農(nóng)村信用社代辦員等，這些人群有一定金融專業(yè)知識(shí)，但是缺乏專業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)和資金運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民專業(yè)合作社的相關(guān)管理和財(cái)務(wù)制度基本是沿用以前基金會(huì)，或者簡(jiǎn)單借鑒農(nóng)村信用社的模式。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全，風(fēng)險(xiǎn)防控能力弱

合作社主要的風(fēng)險(xiǎn)防控措施是提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、公益金，而合作社提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、公益金的比例基本是憑經(jīng)驗(yàn)提取，沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有經(jīng)過科學(xué)測(cè)算和論證能否覆蓋損失、能否防止流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等。如某合作社每筆借款1萬元提取30元內(nèi)部保險(xiǎn)金，而這部分資金也只是彌補(bǔ)不可抗力引起的意外事件造成的損失，并不能用于防控除此之外的風(fēng)險(xiǎn)，合作社提取內(nèi)部保險(xiǎn)金的做法是否合法合規(guī)也有待商榷。沒有健全的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，合作社的風(fēng)險(xiǎn)防控能力非常弱。

（四）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的同質(zhì)性和同步性易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)積聚

在業(yè)務(wù)范圍限定在行政村、鎮(zhèn)的制度設(shè)計(jì)下，依托專業(yè)合作開展內(nèi)部資金互助的合作社，社員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有同質(zhì)性和同步性，資金使用相對(duì)集中，易出現(xiàn)“高峰期”互助資金難以到位，而“低谷期”資金閑置的情況，無法實(shí)現(xiàn)資金跨季節(jié)、跨行業(yè)和跨區(qū)域調(diào)劑。同時(shí)，由于社員退股自由，而合作社的備付金主要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)留存，如果突然間出現(xiàn)大規(guī)模退股情況，則會(huì)導(dǎo)致備付金不足，出現(xiàn)擠兌風(fēng)險(xiǎn)。一旦遇到市場(chǎng)行情逆轉(zhuǎn)或遇到天災(zāi)，每個(gè)社員生產(chǎn)都會(huì)受到影響，無法按時(shí)還款，可能引發(fā)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

四、新型農(nóng)村合作金融穩(wěn)健發(fā)展的路徑選擇

（一）進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確監(jiān)管部門，完善監(jiān)管體制

自2009年以來，蒲城開展資金互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)過2個(gè)試驗(yàn)期（3年一個(gè)試驗(yàn)期），但是對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社交給誰來管一直沒有明確，對(duì)下一步如何發(fā)展也沒有明確。因此，需要總結(jié)試驗(yàn)項(xiàng)目的典型經(jīng)驗(yàn)，借鑒山東試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，從頂層制度設(shè)計(jì)來規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社資金互助業(yè)務(wù)的開展。可以以省為單位統(tǒng)一頂層制度設(shè)計(jì)，根據(jù)當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作金融組織發(fā)展特點(diǎn)制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)章，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管部門、風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和退出規(guī)則等。中央一號(hào)文件明確了地方政府對(duì)新型農(nóng)村合作金融的監(jiān)管責(zé)任，而金融辦擔(dān)負(fù)著地方的金融監(jiān)管職責(zé)。由于合作金融在服務(wù)對(duì)象、經(jīng)營(yíng)原則、發(fā)展環(huán)境、設(shè)施條件等方面都不同于商業(yè)金融，因此，需要對(duì)合作金融進(jìn)行差異化監(jiān)管，建立專門的合作金融監(jiān)管制度。

（二）亟需明確其法律地位和資格準(zhǔn)入條件

目前，蒲城縣試點(diǎn)農(nóng)民專業(yè)合作社開展資金互助業(yè)務(wù)，雖然有“中央一號(hào)文件”和省試驗(yàn)項(xiàng)目的支撐，但缺乏金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的批準(zhǔn)，地方政府各有關(guān)部門對(duì)合作社開展資金互助的合法性也存較大分歧，法律法規(guī)對(duì)合作社開展資金互助業(yè)務(wù)還沒有相應(yīng)條款和細(xì)則，合作社開展資金互助業(yè)務(wù)有“名不正、言不順”的憂慮。同時(shí)，資金互助涉及到融資，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)涉及面廣，處理不當(dāng)甚至可能引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，亟需明確其資格準(zhǔn)入條件和法律地位，對(duì)合作金融組織的性質(zhì)、法律地位、組織機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)、服務(wù)宗旨、運(yùn)營(yíng)方式、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面做出明確規(guī)定。

（三）限定開展業(yè)務(wù)地域范圍和資金規(guī)模

為防止新型農(nóng)村合作金融偏離其服務(wù)方向，要始終把握好其業(yè)務(wù)地域范圍和資金規(guī)模。農(nóng)民專業(yè)合作社要始終以服務(wù)相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)為根本，始終保持資金使用“對(duì)內(nèi)不對(duì)外”的原則。因此，應(yīng)明確限定農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)的地域范圍，否則不僅容易超出合作社能力控制范圍，而且容易給變相吸收公眾存款留下空間。吸收互助資金規(guī)模要與合作社注冊(cè)資本實(shí)際出資規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、經(jīng)營(yíng)管理水平相適應(yīng)，保證風(fēng)險(xiǎn)可控；互助資金增長(zhǎng)速度要與農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度相符，保證融資規(guī)模可持續(xù)性。嚴(yán)格限定社員必須是農(nóng)戶，嚴(yán)格控制每年吸納會(huì)員的次數(shù)，建議一年吸納一至兩次，社員增加應(yīng)及時(shí)到主管部門備案；明確限定只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或某幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，要合理控制代辦點(diǎn)的設(shè)立數(shù)量，對(duì)長(zhǎng)時(shí)間未開展業(yè)務(wù)的“空殼”合作社予以注銷。

（四）完善治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理，提高經(jīng)營(yíng)管理能力

擁有完善的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)管理制度，是新型農(nóng)村合作金融高效有序運(yùn)行的關(guān)鍵，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。應(yīng)不斷完善治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起“社員代表大會(huì)控制、理事會(huì)民主決策、監(jiān)事會(huì)全程監(jiān)督”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。選聘高素質(zhì)專業(yè)人才，提高經(jīng)營(yíng)管理能力。建議合作社選聘具有金融從業(yè)背景的人才，從事資金互助的管理工作；聘請(qǐng)具有會(huì)計(jì)從業(yè)資格人員從事財(cái)務(wù)管理崗位，以規(guī)范財(cái)務(wù)制度，提高賬務(wù)管理質(zhì)量。建議有關(guān)監(jiān)管部門定期對(duì)合作社的資金互助管理人員開展培訓(xùn)，增強(qiáng)合作社資金互助管理人員在法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)金融等方面的專業(yè)知識(shí)，提升經(jīng)營(yíng)水平，適應(yīng)合作社發(fā)展的需要。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

首先，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，從主營(yíng)業(yè)務(wù)和盈余中提取一定比例資金存入監(jiān)管部門指定賬戶，增強(qiáng)損失補(bǔ)償。其次，實(shí)行統(tǒng)一資金占用費(fèi)率。出臺(tái)當(dāng)?shù)刭Y金互助資金占用費(fèi)率指導(dǎo)意見，統(tǒng)一費(fèi)率，防止低吸高放、變相集資現(xiàn)象。第三，建立資金流向約束機(jī)制。互助資金主要用于解決社員生產(chǎn)需求，優(yōu)先支持社員投資創(chuàng)業(yè)和發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目不得少于80%，社員不得將互助資金用于非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。第四，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)村合作金融組織共同出資設(shè)立一定的擔(dān)保基金，分擔(dān)分散資金互助風(fēng)險(xiǎn)。第五，簽訂自愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)承諾書。參與互助資金社員在入股前必須認(rèn)真考察合作社主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、資金規(guī)模、互助資金投放流程及理事長(zhǎng)個(gè)人誠(chéng)信等，簽訂自愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)承諾書，書面承諾自愿承擔(dān)信用互助業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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