社會主要矛盾轉化視角下基層服務型政府的現實困境和路徑選擇

張利萍

習近平總書記在十九大報告中指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。問題是時代的聲音，矛盾是前進的動力。矛盾的這一轉變對基層服務型政府的工作帶來了許多新的啟發和思考，其下一步的工作重心和著重點也會不一樣。基層政府作為基層的政權組織，承擔了社會絕大多數的行政事務和社會管理工作，對鞏固基層政權、發展縣級經濟、維護社會穩定和實現社會和諧起著重要的作用。如何在社會主要矛盾發生轉化的大環境下，謀求發展上的創新與突破是基層服務型政府未來發展制勝的關鍵所在。

一、社會主要矛盾轉化在基層的表現

（一）基層老百姓日益增長的美好生活需要

一是各類案件所占據比例改變。2012—2016年刑事案件所占比例由10.97%降為7.12%，民商事案件所占比例由78.92%升為86.52%。2016年海門法院審理審結婚姻家庭案件1685件、經濟案件1521件、行政案件620件、環境生態類案件136件、貪污賄賂類案件18件。二是群眾訴求五花八門。調研中發現，2016年1月1日至12月31日，海門12345熱線平臺通過電話、短信、網站以及微信、微博等方式受理群眾咨詢、投訴以及意見建議等訴求合計10.38萬件，受理總量較2015年提高40%。12345熱線已成為廣大市民維權、求助和建議的重要渠道，獲得了市民的廣泛認可。群眾反映的問題包括投訴類、咨詢類、生活服務類、建議表揚類等，占比前5名的分別為：水電氣問題（19.35%）、違章搭建問題（15.39%）、交通運輸及道路設施問題（14.23%）、小區管理問題（10.3%）、街面秩序問題（8.21%）。三是信訪數據加以印證。2017年1—10月，接待來市上訪群眾1255批6067人次，較去年同比批次上升53.99%，人次上升16.61%；其中集體上訪227批4563人次，較去年同期分別上升25.41%和7.87%。

（二）發展不平衡不充分的表現

用黨的十九大提出的新思想、新理念、新要求、新標準來衡量，在經濟社會發展和黨的建設方面，還存在許多發展不平衡不充分的問題。

1.經濟發展的質量和效益還不高。海門的產業規模和集聚水平同上海、蘇南等發達地區相比有較大差距，行業領軍企業、“單打冠軍”不多，規模以上工業企業數偏少，應稅銷售總量仍處于南通各縣市區后列，企業畝均產出水平不高，不集聚、不集約的問題還比較突出。園區特別是國家級、省級園區對全市的支撐力不強、貢獻率不高。

2.生態建設和環境保護欠賬較多。生活垃圾、危廢處理等環境基礎設施建設滯后，化工園區綜合整治、落后產能淘汰、城鄉水體治理、畜禽養殖污染等長期積累的區域性、行業性問題較為突出，各類環境違法行為仍有發生，建設美麗海門任重道遠。

3.城市轉型步伐還不快。老城區生活、居住功能還不完善，新城區創新、創業功能開發滯后，城市交通對外快速通道沒有形成，市內快速路網尚需進一步完善，大交通體系建設仍需加快構建。

4.城鄉居民收入差距仍然是重點和難點。雖然海門市城鄉居民收入水平總體上位居江蘇長江以北縣（市）前列，但與蘇南先進縣（市）相比差距較大，城鄉人均可支配收入不足常熟的80%，城鄉居民收入差距還比較大，民生實事項目建設與群眾的期望值仍有差距，基層基礎公共服務體系和服務能力仍需進一步加強和完善。

5.黨的建設還存在不少薄弱環節。“兩個責任”落實還需要進一步加大力度，少數黨組織對抓好黨風廉政建設重視不夠，存在重經濟建設輕黨建的現象。基層組織建設上，軟弱渙散問題仍然存在。全面從嚴治黨上，還存在“失之于寬，失之于軟”的現象，少數黨員干部怕擔負責任、不愿擔當、不敢作為。這些問題看似新表現，其實還是老問題，其本質是理想信念不堅定、精氣神不足，“庸懶散慢拖”現象仍然存在。

總之，從基層的數據來看，第一，經濟發展的質量和效益還不高，生態建設和環境保護欠賬較多，城市轉型步伐還不快，城鄉居民收入差距仍然是重點和難點，黨的建設還存在不少薄弱環節。第二，發展不充分是影響發展的制約因素，發展質量不高，發展后勁不足，尤其是新型產業和高新技術產業產值低于其他縣（市、區）。

二、基層服務型政府的發展掣肘

目前，我國服務型政府建設面臨著理論研究豐富、具體實踐困難，中央政府積極推行、基層政府創新力不足，學術探討熱烈、公眾參與回應度不高等問題，尤其是基層服務型政府建設的現實困境日益加劇，難題較多，操作層面很難創新。

（一）理論支撐薄弱，實踐發展有待創新

服務型政府建設作為一種新型的政府治理模式，自提出以來，很多學者做了積極的探索，取得了重大理論成果，對中國總體行政體制改革的實踐產生了一定的影響。目前關于服務型政府建設的理論內容、概念體系、意義影響、價值目標、體制機制、考核問責等還沒有形成系統的理論框架體系。服務型政府理論體系尚未形成，缺乏對服務政府的實證研究，研究方法還比較單一。最為關鍵的一點在于對基層的研究比較薄弱，尤其是縣域層面的研究更是少之又少。基層政府在操作層面往往捉襟見肘、無從下手，更談不上創新和突破。

（二）政府合力不足，行政改革任重道遠

1978年召開的黨的十一屆三中全會，開啟了我國改革開放和社會主義現代化建設的歷史新時期。習近平總書記指出：“我們黨團結帶領中國人民進行改革開放新的偉大革命，極大激發廣大人民群眾的創造性，極大解決和發展生產力，極大增強社會活力，人民生活顯著改善，綜合國力顯著增強，國際地位顯著提高。”目前我國服務型政府的建設還主要局限于行政系統內部，一己之力難以產生很好的影響和作用。況且在理論和實踐界，對于政府職能定位，還存在片面的認識，頭腦中仍存在“全能政府”的觀念，不重視發揮市場機制和社會組織的作用。政府“單打獨斗”難以奏效，社會組織力量發揮不足，行政改革之路漫長且困難。

（三）內部底氣不足，政府職能法定不足

政府職能和權責法定化是現代法治政府的重要內容和必然要求。由于我國的行政立法工作起步較晚，而建立健全的行政法律體系需要一個較長的過程，因此，我國的行政法律體系還很不完善。由于政府職能的立法不足，政府職能的法定化程度偏低，以往政府職能轉變一般依據的是立法機關或行政機關作出的決定、制定的紅頭文件之類法律效力較低的規范性文件，且多數規定籠統模糊，實施中有較大的自由裁量權，有的規定還與相關法律沖突。在具體實踐過程中，難免會碰到沖突與碰撞，與群眾的矛盾也比較突出。

（四）動力機制不強，理念能力需要加強

推動服務型政府建設，主要是基層社會治理模式需要發生根本性轉變。現階段基層服務型政府模式的建立面臨著很多問題，比如對必要性和緊迫性認識不足，態度不夠端正，職責界定不夠明確，行動不夠積極。甚至一些部門干部將服務與管理對立起來，將政府與群眾斷裂開來。基層公務員隊伍結構也面臨著很大困境，影響了政府行政效能的發揮。工資福利待遇問題、晉升機制問題、人員結構老化問題等直接影響了政府服務型職能的發揮和創新。

（五）公眾參與不夠，需求滿足不夠充分

服務型政府是按照公眾的意愿和偏好來配置和提供相關的公共服務產品和服務，以此來滿足老百姓日益增長的美好生活需要。黨的十九大報告指出，我國進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。面對群眾五花八門的需求，政府官員對于公眾需求的把握還不到位，對于公眾參與還有很大的認知誤區，這些都直接影響了基層服務型政府的建設進程。現階段，公眾參與度不強、參與積極性不高、效果不好等問題的出現，需要反思的應該是服務型政府，而不應該是公眾。我們需要從需求出發，而不是從問題著手。

（六）評估體系欠缺，政府作為有待完善

政府績效評估作為一項行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服務方面具有十分重要的作用，是推進服務型政府建設的重要抓手，有利于督促服務型政府理念的落地開花，在轉變政府職能、合理定位服務型政府的角色，以及建設方向的明確和把握方面都發揮著十分重要的作用。現階段，評估主體還較為單一，主要是以內部考核為主，評估內容有失偏頗，指標體系設置不科學，評估方法十分單一，運行機制還不健全，評估過程缺少監督，評估行為不夠規范和公正。這就需要第三方機構的介入和完善，而現實情況往往是缺乏這一環節的評估和考核。

三、新考題呼喚政府新作為

（一）發展初衷銘記

十九大報告的主題是不忘初心，牢記使命。政府要堅持以人民日益增長的美好生活需要為奮斗目標，以高水平全面建成小康社會指標體系為重要引領，努力讓全市人民擁有更多的獲得感和幸福感。拓寬富民增收渠道，加大民生實事投入，圍繞公共教育、醫療衛生、住房保障、環境保護和便民服務等十大領域，加速構建功能齊全、資源共享、持續完善、全面覆蓋的基層基本公共服務體系。

（二）發展理念嬗變

要高質量建設“強富美高”的新海門，我們需要大力解放思想，謀求更大突破。從發展的規模和水平來看，海門目前處于全省長江以北領域領先地位，但成績只能代表過去，解放思想首先要克服固步自封、小進則喜的優越感，增強不進則退的危機意識，自我加壓，抬高標桿。要克服傳統觀念和慣性思維，清醒看到我們的差距、不足和短板，以“越是困難越向前”的拼勁韌勁，積極應對前進道路上的困難和挑戰。

（三）發展要素集聚

當前，海門發展面臨著“一帶一路”、長三角一體化、沿海經濟帶以及南通建設上海大門等疊加機遇。深刻理解、深入研究這些發展機遇對當地發展的重大意義，搶抓機遇，充分發揮當地靠江靠海的區位優勢、“3+3”產業集聚發展的基礎優勢、政策優惠服務優質的環境優勢，加大招商選資和招才引智力度，努力把海門打造成優質資源加速集聚、投資創業氛圍日益濃厚的發展熱土。

（四）發展動能轉換

海門經濟總量已邁上千億級臺階，但高速增長帶來的資源能源消耗大、環境容量有限、產業集聚度不高等問題相對突出，產業結構優化、新舊動能轉化亟待加快。我們必須把創新作為引領發展的第一動力，全方位推動政策、科技、金融、人才等各方面的創新，著力構建以創新為主要引領和戰略支撐的現代化經濟體系。靠深化改革突破制約瓶頸、釋放發展潛能，靠擴大開放集聚優質資源、拓展發展空間，不斷增強經濟社會發展的創新力和競爭力。

（五）發展系統謀劃

建設“強富美高”新海門是一項系統工程，要用系統思維統籌謀劃各項工作。一要站得高，緊密聯系市情實際和階段性特征，把各項工作放到全市發展的大局中考量，搞清楚發展的目標，弄明白前進的方向。二要看得遠，牢固樹立“功成不必在我，建功必須有我”的發展理念，注重當前與長遠相結合、速度與質量相統一、經濟與環境相協調，多做打基礎、利長遠的工作。三要重統籌，既要“十個指頭彈鋼琴”，也要“一個指頭敲重音”，統籌謀劃施策，科學配置力量，突出工作重點，協調推進落實，確保各項工作銜接有序、相互促進。

（六）發展使命擔當

習近平總書記強調，糾正“四風”不能止步，作風建設永遠在路上。作為新時代的干部，要持續鞏固來之不易的作風建設成果，一刻不能松、半步不能退，持之以恒推動作風建設向縱深發展。堅持問題導向，增強憂患意識，堅守穩定底線，決不能發生影響社會穩定的各種突出治安問題和嚴重違法犯罪活動；堅守安全底線，決不能以犧牲群眾利益為代價推動發展；堅守生態底線，絕不能為了一時發展破壞生態環境。最關鍵的還要有擔當意識和實干精神，一件事情不干則已，干則必干到底。

如今，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。“變”的是生產能力、體制機制與治理體系，“不變”的是發展藍圖為人民繪就的中國共產黨執政理念。基層服務型政府要以服務為抓手，以創新為突破，以改革為動力，以群眾為宗旨，走進新時代，走好新征程。

【本文系南通市第五期第二批“226高層次人才培養工程”科研資助項目“推動海門轉型升級創新發展的核心問題研究”（2262017018）的階段性成果】

（作者單位：中共海門市委黨校）