理解新形勢下的金融監管體制改革

楊濤

防范化解金融風險，事關國家安全、發展全局、人民財產安全，是實現高質量發展必須跨越的重大關口。

當前，我國金融監管體制改革進入了新階段。機構改革后，金融監管在組織架構上已經形成了新的框架，新組建的中國銀行保險監督管理委員會主席郭樹清又兼任了央行黨委書記。

之所以要推動這一系列變革，歸根結底，一方面是因為金融市場的創新、深化、演變，逐漸加速甚至走到了監管的前面；另一方面，則是眾多風險和問題，都產生于監管交叉或空白地帶，從而使得監管協調成為重中之重。

大勢所趨

從監管的變革壓力來看，面臨日趨復雜的國內外形勢，必須構建現代化的金融監管框架。

具體來看，一是需要在政策制定之前加強分析和研判能力，有效度量各類金融風險的水平。

近年來，隨著多層次金融市場、多元化金融產品、多類型準金融組織的創新與發展，金融運行中的風險問題變得更加復雜，局部風險的積累如果控制不力，甚至可能轉化為系統性風險。對此，由于對于相關風險的量化分析能力不足，因此監管思路往往容易“走極端”，即：或者過于偏重事先風險防范而遏制創新，或者在風險顯現之后簡單地“一刀切”處理，或者由于難以研判具體風險程度及所在，而對風險的積累放任不管。要解決這些矛盾，就需要進一步改善風險數據收集機制，優化量化分析模式，更好、更及時地把握風險，為監管的跟進創造前提條件。

二是監管內容與對象，需要從機構監管轉向產品和功能監管，進而側重金融產品和服務的外部條件監管。

我們看到，由于金融子行業之間的混業趨勢愈加明顯，而且互聯網金融帶來了金融與非金融行業邊界的模糊，因此跳出傳統的機構監管視角，逐漸轉向產品和功能監管，已經成為大勢所趨，也只有這樣才能適應金融創新逐漸呈現的跨市場、跨行業、跨時空特點。與此同時必須注意的是，在這一監管轉型的過程中，也不能泛泛地照搬國外經驗，圍繞金融產品來構建監管模式。因此，與國外相比，許多教科書上的金融產品，在我國往往難以真正發揮包括資源配置、價格風險、風險管理等基本功能，并且反而可能成為風險觸發來源，其原因在于缺乏有效的市場環境、制度基礎、金融文化等保障。因此，監管重點同樣應該放在如何完善這些外部條件方面，從而促使金融創新走上良性發展道路。

三是把探索跨境監管作為重中之重。

4月11日，在博鰲亞洲論壇上，我國進一步擴大金融業對外開放的具體措施和時間表發布。長遠來看，無論是我國金融市場的持續對外開放，還是國內金融資本的“走出去”，都需要有新型的、具有全球視野的監管模式與之相配合，更好地規范、約束和監管跨境金融交易中的風險要素。尤其在構建這一體系的過渡時期，更需要我國監管部門與境外監管部門進行有效協調合作，共同致力于防范跨境風險傳染和放大，努力尋求共同的監管利益所在。

四是以支付清算體系為核心的金融市場基礎設施，也不斷面臨新技術、新制度和金融中前臺業務變化帶來的沖擊，迫切需要進行更有效的監管協調。

美國次貸危機的最主要教訓之一是使人們認識到防范系統性風險的重要性，除了大銀行和大投行之外，全球近年來都更關注金融市場基礎設施。2012年4月，CPSS（后更名為CPMI）和IOSCO共同發布了《金融市場基礎設施原則》，成為指導各國金融基礎設施建設的綱領性文件，包括支付系統、中央證券存管、證券結算系統、中央對手以及交易數據庫等。實際上，我國現有支付清算市場發展中面臨的一些問題和挑戰，很大程度上也源自于在制度協調、監管協調方面面臨的跨界挑戰。

監管協調

面臨上述矛盾與挑戰，監管協調就成為重要“抓手”，自2000年以來，國內的討論一直不絕于耳。2003年“三會”之間的協調嘗試，2008年央行“三定方案”里對協調機制的強調，都沒有從根本上促使這一機制真正落實。

究其原因，一是2009年之前的國內金融監管體制運行，更多借鑒以美國為主的分業監管模式，而奧巴馬政府于2009年6月發布了名為《金融監管改革——新基礎：重建金融監管》的金融監管改革計劃，之后，強化央行監管職責、加強部門協調，甚至趨于統一監管，才成為國際范圍內的新潮流。二是部門之間存在協調難度。要設計好金融監管部門日常協調的制度與模式，并且在實踐中發揮更大作用，就必須確定牽頭機構，并且把常設性的工作部門設在牽頭機構中。而在2003年銀監會成立之后，“一行三會”之間顯然對此難以達成共識。三是早期監管協調的迫切性，還不足以引起高度重視。直到2005年銀行理財產品大規模出現之后，才帶動了交叉監管領域的金融產品創新不斷涌現，而相關的處于監管“交叉重疊”地帶的風險也日益突出。

直到2013年，國務院同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，再到去年國務院金融穩定發展委員會設立，表明上述三個條件發生了趨勢性變化。除了各國為應對混業風險而出現的金融監管協調或統一趨勢外，央行在金融穩定與金融發展中的協調主導作用也在逐漸上升。在內外因素的變化下，迫切需要以此來落實中央政府提出的“防范系統性金融風險”的任務。

我們看到，4月2日召開的中央財經委員會第一次會議，聽取了中國人民銀行關于打好防范化解重大風險攻堅戰的思路和舉措的匯報。解讀一下會議精神：

會議指出“要統籌協調，形成工作合力，把握好出臺政策的節奏和力度”。就是避免因處置風險引發風險，“雙支柱”要協調用力，實際上這也是郭樹清任央行書記的初衷之一。

會議指出“要分類施策，根據不同領域、不同市場金融風險情況，采取差異化、有針對性的辦法”。分進合擊，各個擊破，體現“結構性去杠桿”的基本思路。

會議指出“要集中力量，優先處理可能威脅經濟社會穩定和引發系統性風險的問題”。當前的主要目標，看來是地方政府和國有企業的去杠桿。

會議指出“要強化打好防范化解金融風險攻堅戰的組織保障，發揮好金融穩定發展委員會重要作用”。國務院金融穩定發展委員會辦公室設在央行，在此次會議上負責匯報相關工作的也是央行，央行在貫徹落實會議精神的新聞稿中也強調“要在國務院金融穩定發展委員會的牽頭抓總下，充分發揮國務院金融穩定發展委員會辦公室作用，加強部門間協調配合，明確時間表、路線圖，推動落實有關工作安排”，央行的地位得以凸顯。

會議指出“要抓緊協調建立中央和地方金融監管機制，強化地方政府屬地風險處置責任”。“誰的孩子誰領走”，防范化解金融風險，地方政府既然之前具有相應的審批權，現在也不能袖手旁觀。

由此來看，當前金融監管體制改革的核心，就是圍繞有效防范風險、避免風險失控這一點。此外，中國式“雙峰”監管架構也應有其他一些考量。例如，人事安排上，易綱擔任央行行長、黨委副書記；作為中國銀行保險監督管理委員會主席的郭樹清，擔任央行黨委書記、副行長。很顯然，這樣的安排與金融監管改革進程密切相關，強化了監管協調。根據工作職責，郭樹清書記除了以人為抓手，以業務與產品為重心，對一些跨行業產品與業務推動監管協調之外，還可能著力推動央行的大區行體制改革，因為其弊端已經日益顯現；同時，還將推動基層金融監管力量的協調、整合、強化。可以預見，金融監管改革舉措后續還將有大動作，金融監管體制改革并沒結束。此外，與銀監會、保監會相比，證券會監管對象的特征或有一定差異性，主要體現在風險歸責與承擔的方式上，所以需有一定獨立性，此次不在合并之列。

回歸本源

當然，防范風險只是手段和保障，金融監管體制改革的最終目的，還是為金融發展“保駕護航”，實現習近平總書記所強調的“金融要回歸本源，為實體經濟服務”。

具體而言，一方面，在微觀層面上，強調滿足非金融企業和居民的合理金融需求，使多數微觀主體充分享受經濟增長與金融發展的成果。

由此來看，衡量金融是否更好地服務實體經濟的關鍵，就是看能否為那些最需要金融資源的主體提供支持。就企業來看，小微企業與解決就業相關、農業企業與農業現代化相關、新技術企業與生產率提高相關，理應是落實金融服務功能的著力點。居民與“衣食住行”相關的消費和投資行為，都離不開有效的金融支持。

另一方面，在宏觀層面上，金融要有利于實體部門規模和結構的完善，換句話說，如果現有實體經濟結構存在缺陷，那么金融部門就不應該強化這種矛盾。

從總需求角度看，過高的儲蓄與投資、最終消費中的居民消費不足，都是扭轉我國經濟結構失衡的重點，也應是金融服務的落腳點。從總供給角度看，產業結構的核心矛盾，應是解決三次產業內部的優化升級，而不僅是之間的替代問題，即高端的農業、工業、服務業發展嚴重不足。如果不能認清金融支持的路徑，就只會加重現有經濟矛盾。

總之，金融改革與發展面臨的永恒難題，就是如何處理好效率與安全的“蹺蹺板”。當前的金融監管體制改革，為這一命題的解決提供了全新的思路與模式，但仍需進一步的配套改革與實踐檢驗。