整體性政府：寧鎮揚一體化發展背景下揚州市政府治理模式創新的目標選擇

孔德斌

摘要：寧鎮揚一體化發展賦予了揚州市經濟社會發展和政府創新的新動能，跨界公共事務的增多要求揚州市政府創新政府治理模式。根據“后新公共管理改革”的導向，調整揚州市政府內部不同部門之間的權力配置、責任關系與行動規則，構建整體性政府治理的新模式。從合作組織、合作制度與合作行動三個層面推動多元治理主體的合作共治，實現對寧鎮揚三市跨界公共事務的整體性治理。

關鍵詞：寧鎮揚一體化；跨界公共事務；整體性政府

一、問題的提出

當前，寧鎮揚一體化發展正在加速推進，三市政府簽署了一系列的合作協議，揚州市政府圍繞基礎設施、產業布局、公共服務、旅游開發、生態保護等“五個一體化”的思路和目標，主要以項目化方式推進寧鎮揚一體化發展。2018年要推動省政府“設立寧鎮揚一體化發展基金或發行專項債券，有效解決跨區域、跨領域重大項目資金缺口問題”。

實踐中，寧鎮揚一體化發展表現出明顯的服務項目先行、政府合作滯后的態勢。其中，寧鎮揚三市預約掛號平臺項目和遠程醫療共享平臺項目已經建成并投入使用，三地公共交通實現“一卡通”，居家養老購買服務取消了戶籍限制。但在政府合作層面，仍停留在簽署合作協議、召開聯席會議、通過省政府協調等基礎層面，尚未從契約型合作上升到信任型合作、從分散建設上升到協同推進的較高層面。本文運用整體性治理理論，探討在寧鎮揚一體化發展背景下揚州市政府治理的模式的改革創新問題，主張建立整體性政府的新模式，以治理跨界公共事務，協同推進寧鎮揚一體化發展。

二、文獻綜述

關于整體性政府與整體性治理。在西方，“整體性政府”的概念最早可以追溯到1990年安德魯·鄧西爾的文章《整體性政府》。1997年，希克斯出版了《整體政府》一書，正式提出了整體性政府理論。1999年，希克斯出版了《圓桌中的盒子里——整體性政府的策略》，提出整體性政府建設的具體整合途徑、方法、障礙及策略等。2002年，希克斯出版《邁向整體性治理：新改革議程》，將整體性政府概念發展為“整體性治理”概念。在國內，最早介紹整體性政府理論的是2005年臺灣學者彭錦鵬的《全觀型治理：理論與制度化策略》一文，該文認為“整體性治理理論可望成為21世紀有關政府治理的大型理論，值得行政學者廣泛加以研究”。

關于跨界公共事務。曹堂哲認為跨區域、組織和部門是公共事務跨界的具體表現形式。張偉等人主張，公共事務的跨界意味著跨越政區、部門、組織和時間界限。蔣俊杰將跨界具體分為跨越行政區域邊界、行政部門邊界、行政層級邊界，以及政府、市場和社會組織邊界。

如何治理跨界公共事務？學界主要有復合行政、合作網絡、制度建設三種主張。一是主張建立跨行政區域和行政層級的協商與合作治理機制，以解決當代中國行政區劃與區域經濟一體化的沖突。二是構建區域合作網絡以達成跨界公共事務的治理目標，如建立整體性協作治理網絡，或者建立網絡結構整合區域內的地方政府、非政府組織與市場等行動者，提高區域善治水平。三是加強制度建設以充分發揮包括組織和網絡在內的各要素作用，如通過具體制度安排和權力配置機制來橫向促進地方政府合作，引入縱向嵌入式治理機制，等等。

梳理文獻發現，既有研究從整體性治理角度研究跨界公共事務及其治理的成果較少，且大多數研究側重于區域間政府的合作，或者政府與其他治理主體的合作，從政府自身改革以主動回應區域一體化發展帶來的跨界公共事務治理的文獻尚不多見。

三、寧鎮揚跨界公共事務治理的改革訴求

隨著寧鎮揚一體化發展的逐步深入，三市人民生活的聯動性顯著增強，迫切需要整體性回應寧鎮揚一體化發展提出的跨界公共事務治理訴求。這些訴求既表現為跨界的道路、醫療、旅游等公共產品的供給，又表現為跨界的污染治理、水資源管理等公共問題的治理。

近年來，南京、鎮江、揚州三市的城市化率迅速提升，經濟、社會聯系更加緊密，成為推動寧鎮揚跨界公共事務興起的重要外部因素。“城市化與區域一體化發展相輔相成，城市化發展進程與水平對于區域經濟社會的發展至關重要”。南京是江蘇的省會城市，以南京為核心，向周邊的鎮江、揚州、馬鞍山、滁州等城市輻射和擴張，表現出區域一體化的強勁趨勢，未來將逐漸形成南京大都市區。其中，鎮江和揚州由于地理優勢、同省城市等原因，率先邁出了區域一體化的步伐，展現出寧鎮揚一體化快速發展的態勢。

寧鎮揚一體化加強了三市之間的聯系，產生了涵蓋整個區域的公共利益，也帶來了覆蓋整個區域的跨界公共事務。這些公共事務超出了任何一個單一城市的邊界，成為三市所有地方政府都共同面對的公共事務，因而需要整體性治理。

在某一公共事務跨界之前，該公共事務存在于單個地方行政區之內，僅需要一個城市政府對轄區內的公共事務進行整體性回應。在某一公共事務跨界之后，該公共事務就超越了行政區域邊界，在更廣泛的區域內具有利益公共性和相關性，需要多個城市政府的整體性回應。換句話說，不管公共事務是在跨界之前還是在跨界之后，都需要對其進行整體性回應，區別在于，跨界之前的公共事務治理需要一個城市政府具有相對完整性和整體性，跨界之后的公共事務治理需要多個城市政府具有協同性和整體性。寧鎮揚三地的政府只有遵循彈性、系統、優化的原則，才能夠更好地回應三市跨界公共事務的持續動態發展。

以揚州為例，政府的碎片化主要表現在兩個方面：第一，揚州市政府內部由于部門、職能、業務、流程等方面原因導致的碎片化，即揚州市政府存在著“行政業務之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間普遍的分割狀態”，這種碎片化可以稱之為“內部碎片化”。第二，寧鎮揚區域內基于行政邊界而產生的碎片化，南京、鎮江、揚州三市的地方行政轄區數量眾多，權威互不隸屬，相對于同一的區域而言造成了行政權威的碎片化。此類碎片化是典型的“外部碎片化”。因此，揚州市政府對跨界公共事務的整體性治理也應該從市內和市際兩個角度展開。

四、整體性政府：揚州市政府的內部改革創新

回顧既往的揚州市政府改革，主要的指導理論是官僚制政府和新公共管理政府，這兩種范式都是以解決“政府自身的問題”為核心。揚州市政府改革的1.0版本是調整政府與市場、政府與社會的關系，不斷向市場和社會分權，厘清政府與市場、政府與社會的邊界，力圖形成“政府有效+市場有為+社會有位”的理想格局。當前正在推進的揚州市政府改革的2.0版本是消除政府“內部碎片化”，其改革內容主要涉及內設機構調整、編制管理法制化、建設服務型政府、合署辦公等。“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法……在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。揚州市政府改革的3.0版本是消除政府“外部碎片化”，其改革的主要設想是構建整體性政府的新模式，通過寧鎮揚三市政府之間的合作，以及政府與其他治理組織的合作，整合社會各界的力量治理跨界公共事務問題。整體性政府理論為揚州市政府改革提供了科學的理論指導，大數據技術的發展應用為揚州市政府構建整體性政府新模式提供了可能性和技術支持。

整體性政府以解決“人民的生活問題”作為政府運作的核心。整體性政府的治理結構既不是以權威和行政命令為手段的科層制，也不是合同制和契約關系的市場組織，而是一種“網絡型組織”結構。通過網絡型組織各個節點的優化重組，整體性政府實現了跨界公共事務的網絡合作和治理。這種跨界合作主要表現為四個方面：①治理層級、功能的整合，以及公私部門合作。②大部門式治理，對功能相近或相同的機構、部門和組織進行“移項”、“合并同類項”或者“合署辦公”，重新整合成功能廣泛的“大部門”。③對政府采購和政府過程進行整合，重新政府化。④建立一種以問題為預算單位的，政府部門間、地方政府間、伙伴關系間、公私部門間的契約型的“整合預算”。

五、整體性治理：揚州市政府的外部合作回應

回顧歷史，我們發現中國跨界公共事務的治理實踐呈現出從分散化治理到集中化治理再到區域合作共治的治理轉向。這種轉向主要是在兩個層面展開。

一是區域間政府的集體行動。如果我們將城市政府看成是一個追求自身利益最大化的理性組織，則城市政府的管轄權力分割狀況會導致區域政府集體行動的困境。“在缺乏不同政策領域或轄區的決策整合機制的情況下，地方政府基于短期利益的策略安排將會導致集體無效率的集體行動困境”。為了克服集體行動的困境，就需要在城市政府之間建立合適的制度安排，如協商確立城市政府間的聯系會議制度等。

城市政府之間合作的前提是各個城市政府彼此平等、協商互助、合作共贏，這就從邏輯上導致了區域間政府的集體行動是一種“去中心化”的分散治理，各個城市政府關注的主要是轄區自身的利益，對于區域整體利益關注較少。為了解決統一性的跨界公共事務與分散化治理之間的沖突，一種思路是將分散化的地方政府整合為一個統一的區域性政府，將外部的碎片化問題納入統一的區域性政府內部解決。這就涉及行政區劃調整的問題，區域越是擴大，行政區劃調整與區域權力整合的成本和難度越來越大。實踐中，省內的跨界公共事務治理通常通過成立“新區”的方式進行集中化的治理，但是這種模式對跨省的公共事務治理無能為力，因為省級政府是我國地方政府的最高層級，在省級政府之上再建立一個統一的區域性政府歷史上曾經出現過（大行政區），但在現實中已經失去了可能性。

二是通過整體性治理提升跨界公共事務的治理績效。對于揚州市政府而言，實現對寧鎮揚三地跨界公共事務的整體性治理，需要從三個層面同時展開。

從合作組織來看，跨界公共事務的治理涉及了多個地方行政轄區、多種治理功能和治理組織，因而涉及復雜的成員利益，整體性治理需要在區域整體利益和成員利益之間實現合理平衡，以整體最優化為價值取向，在追求區域整體利益的同時也滿足成員各方合理的利益訴求。

從合作制度來看，跨界公共事務的整體性治理要求多元治理主體突破碎片化行政的制約，形成一種以不同治理主體為節點相互連接的區域公共事務治理網絡。為了維持治理網絡的正常運轉，就需要構建網絡的協作機制，“網絡是自我組織的，它不是命令等級和科層鏈條的一部分”，作為網絡中每一個節點的治理主體必須保持相對獨立的自主性，以便根據不同邊界的性質和特征采取靈活的應對措施。機制設計既要考慮各治理主體的獨立自主性，充分發揮它們的比較優勢和核心競爭力，又要保證整體目標體系的穩定性，用區域總體目標統攝各成員的行動，引導主體之間的協同合作。

從合作行動來看，跨界公共事務的整體性治理需要相應的文化支撐。這是一種以合作為基礎、以信任為核心的文化。“合作行動將從現實的系統性整體出發，并創造性地貫徹總體性的原則，在目標體系中努力發現各要素之間的聯系，在某一目標實現的過程中也同時去促進其他目標實現的可能性的增強。歷史條件和科學技術進步將為這種行動及其‘實踐合理性提供支持，其中，最為關鍵的還是總體性掛念的確立”。

總之，寧鎮揚一體化發展將造成跨界公共事務的增加，揚州市政府既需要通過政府內部的改革，構建整體性政府的政府治理新模式以回應跨界公共事務的治理訴求，又需要通過政府外部的合作，整合三市政府之間、政府與其他治理主體之間的行動，實現對寧鎮揚跨界公共事務整體性的治理。

參考文獻：

[1]全面推進寧鎮揚一體化成果豐碩 寧揚城際力爭今年開工建設——訪揚州市發改委主任楊蓉[N].揚州日報，2018-1-7.http：//www.sohu.com/a/215282242_363979.

[2]彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略[J].政治科學論叢（臺灣），2005（23）