對“遷村并居”問題在規劃建設中的幾點思考

侯 麗 鴻

(太原市城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030002)

1 概述

“遷村并居”是我國在加快城鎮化建設進程與社會主義新農村建設的背景下實施的以建立新村社區為核心的綜合改革和建設探索。目的是通過“遷村并居”改造，將臨近的幾個自然村整合，以更好集約土地和發展經濟，從而改變原有農村的落后結構和管理體制、改善農村生產生活條件、改善農民生活。隨著社會化進程的加速，原有落后的農村結構，特別界限固化、地域分散的特點，限制和阻礙了農村的改造和城鎮化進程，拖慢了社會化進程，阻礙了經濟社會的發展。本文從“遷村并居”的時代要求和客觀必要性入手，在梳理分析原有農村結構對社會經濟發展的主要桎梏和“遷村并居”在規劃建設中的難點問題基礎上，提出“遷村并居”改造的幾種思路和規劃建設的幾點建議，以期為“遷村并居”規劃建設工作同行提供一些參考。

2 “遷村并居”的必要性

“遷村并居”是黨中央提出的以推進城鎮和新村建設、實施農村改造、加快城鎮化為中心任務的新思路、新發展、新要求，究其必要性，主要有以下幾方面。

2.1 “遷村并居”是集約資源、拓展空間的客觀需要

當前分散的農村地域和落后的發展模式，不僅造成土地資源的浪費，也制約了農村經濟的發展。村與村之間，基礎設施等公共資源重復建設的問題不僅增加了發展成本，也加重了農村經濟的負擔。通過實施“遷村并居”，能夠有效整合和合理配置農村資源，最大限度地發揮效益。如，對宅基地進行復耕，既可增加耕地面積和糧食供給，亦可以騰出土地招商引資，而且實施集中居住后，通過集中供電、供水、供熱等，有效節約建設資源和能源成本，打造節約型居住區。

2.2 “遷村并居”是改善生態環境的需要

黨中央關于建設資源節約型、環境友好型社會的發展思路，提示和要求我們在規劃設計工作中，必須把保護生態、改善環境擺在突出位置。目前，不少農村位置偏僻，基礎建設滯后，臟亂差問題突出，農民生活亟待改善。因此，通過實施“遷村并居”，統一規劃和集中建設住宅小區，統一建設水、電、暖、道路、污水處理等設施，讓農民住進條件較好的樓房，統一綠化、美化居住環境，從而減少經濟浪費，讓農民得到實惠。

2.3 “遷村并居”是實現好、維護好、發展好農民根本利益的需要

黨中央指出，要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。通過實施“遷村并居”，建設新的集中性安置小區，能夠為農民提供舒適的現代化住房和優美的居住環境；通過盤活二、三產業發展用地，發展制造業、服務業、物流業等經濟業態，促進農民創業、就業；通過為農民免費辦理養老、醫療保險等，為農民提供更加完善的保障措施，讓農民更好地安居、樂業。

3 “遷村并居”在規劃實施中的難點問題

“遷村并居”是改造農村條件、改善農民生活、推進城鎮化建設的有益舉措，但實踐中，規劃工作者往往忽略了農村一些民生和社會問題在技術層面的體現，以致造成規劃實施受阻、改造推進困難，其問題主要有以下幾方面。

3.1 保留的居民點缺乏足夠吸引力

“遷村并居”規劃中，對于一些具有較好的歷史價值、自然風貌、耕作半徑、交通條件和基礎設施的地域，應當采取保留居民點的措施。但這些地區與新建的居民點比較，還是有不小差距，有的在某些方面甚至還不如非保留村莊，因而不能充分調動農民搬遷積極性，有的地方農民反應冷淡，甚至出現抵觸情緒。

3.2 農用耕地規劃調整困難

一些歷史原因和法律層面問題，如，農民以承包方式獲得的土地具有一定的物權特性，根據《農村土地承包法》，承包期內發包方不得收回承包地、不得調整承包地，使農民對承包的土地有著固有的長期使用權意識。由于耕地調整難度大，“遷村并居”勢必加大搬遷戶的耕作半徑，進而加大了“遷村并居”推進的難度。

3.3 不少農民開始進城購房

由于現有城鎮在教育、醫療、商業、文化、基建等方面優勢突出，不少經濟條件較好的農民選擇進城購房。從當前城市地產發展狀況看，農民進城購房已成為規模化、常態化現象，不少新建商品房社區，農民購房比率不斷增加，有的社區甚至超過70%。大量農民進城購房導致了宅基地出現大量空置，根據既有政策和相關規定，這些宅基地既不能流轉、也不能出讓，影響了“遷村并居”工作的實施。

3.4 農民新建房日趨增多

經濟社會的發展和各項富農政策的實施，使得越來越多的農民收入增多、生活改善、經濟能力不斷增強。不少農民開始在自家宅基地上新建和翻蓋住房。這些新建的住房中，較為集中的樓房占比較少，多為既占地、又囤地的低層住宅，而且這些住宅多數建成年限短、成色新，短時間內難以拆除。同時，“拆村并居”實施過程當中，也要充分考慮農民的利益和社會的問題，既要求“做好拆遷工作”又“不得強制搬遷”，增加了工作難度。

4 推進實施“遷村并居”的思路

4.1 以城市發展帶動周邊“遷村并居”

發揮城市資源優勢，將城市周圍的村莊納入城市規劃建設范圍，采取“資源整合、共建共享”的方式，吸引周邊地區的農村改造，使農民變市民、村莊變社區。“遷村并居”過程中，應積極融入城市發展理念，依托城中村改造，因地制宜，加快“以地換房”“完善基建”“增強保障”等“拆村并居”各項措施的落實。具體是：農戶拿出一定土地(含宅基地)，換得一定人均面積住宅及經營資產面積；對于以地換房的，政府在城市規劃區外，另無償劃撥一定面積，用于其自建生產用房；凡參加以地換房產的，按照城鎮標準，建立發放社會保險金；由政府配套新村基礎設施建設；自行拆除舊宅并簽訂以地換房協議的，給予其一定的經濟獎勵，等等。

4.2 以城鎮發展帶動周邊“遷村并居”

以城鎮建設為載體，在鄉鎮駐地統一規劃建設農民集中居住點，配套完善相關基礎設施，采取城鎮化和社區化管理模式，讓入住農戶享受到成本價住房和管理，吸引更多農戶向新村集中。

4.3 以中心村帶動周邊“遷村并居”

以鄉鎮駐地所在村或經濟基礎好、交通便利、發展潛力大的行政村，并將其作為中心村進行優先建設，打破原有的村界，輻射和帶動周邊農村，逐步實現生產要素和人口等向中心村的匯集。

4.4 發揮自然村的帶動作用

對其他自然村，采取整合資金、加大投入、統一規劃等措施，打破原有界限，結合各自特點，對原有自然村實施改造，建設高標準新村。

5 規劃“遷村并居”過程中的建議

5.1 注重健全機制，科學實施規劃

高度重視“遷村并居”規劃建設工作，并加強組織領導，將其作為落實中央決策部署、推進新村建設的重要內容抓緊抓好。要深入基層調研、召開專題會議，了解情況，充分溝通，確保“遷村并居”有的放矢、協調高效。堅持“規劃先行”，充分考慮現有地緣關系、歷史沿革、風俗習慣、自然條件和發展水平等實際，結合土地利用實施總體規劃和基本農田保護規劃等，充分考慮農民意愿，做好農民權益的保護，依法規劃、科學決策、合理實施。對工業相對集中、農業規模經營及農民居住集中等的專項規劃，應充分考慮其各自特點，合理布局，減少重復性投入。同時，加強政策性引導，健全救助渠道，完善土地承包經營權等相關意見辦法，不斷健全“遷村并居”工作的相關配套機制。

5.2 優化配置資源，促進土地流轉

通過實施“遷村并居”，盤活土地流轉，以轉包、出租、互換等形式不斷豐富土地承包經營模式，發展適應經濟社會發展的多種形式的土地規模經營。同時，采取“大戶加農戶”“農合加農戶”“公司加農戶”“項目加農戶”等多種形式，集中發展高效農業，加快結構轉型，提高經濟效益。

5.3 發展農村產業，增加農民收入

以工業理念發展農業，以科學技術改造農業，以先進基礎裝備農業，以現代理念發展農業。一是采取“精耕細作、規模經營”的思路，集中發展一批綠色農業示范園；二是發揮工業和城鎮帶動優勢，大力發展農村勞務業；三是采取就地轉移、異地輸出、返鄉創業等措施，加強農民培訓、創業、就業等幫扶指導；四是拓展農民收入渠道，在規模大、條件好的集居點發展商貿、物流、餐飲、娛樂等實體產業，增加農民就業和收入。

5.4 加快配套建設，改善農民生活

“三線兩區”(高速線、國道線、旅游線和城市郊區、工業園區)先行，以“水、電、路、氣、房”為建設重點，大力推進村莊整治和環境治理。配套建設統一的水、電、路、網等設施，建設文化活動場所和體育娛樂設施，建設公交站、客運站等交通設施等，不斷改善農村的人居環境。

5.5 規范社區管理，發展公共服務

加強行政管理，維持原有土地承包關系、原有承包、租賃合同及優惠政策、原有村級資產、債權債務、原有自然村村名、原有行政村農民福利待遇等現狀，創新管理體制，強化社區黨務工作，突出新村村委會的領導作用，努力提升社區政務管理和服務水平。抓好新村社區服務中心建設，完善配套衛生室、社保站等服務場所和機構，為新區農民提供更加完善的保障服務。

5.6 加大投入力度，發揮農民作用

加大支農投入，將新村建設經費列入財政預算，并建立健全涉農資金穩定增長機制，確保“遷村并居”工作經費充足。同時，注意項目優化和資金整合，合理安排支出，最大限度地發揮資金效率，吸引和帶動廣大農民群眾支持和參與“遷村并居”，提升規劃建設的工作效能。

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