新型城鎮化的內涵與特征再認識

張繼久

一、引言

自從黨的十六大提出我國城鎮化“走中國特色的城鎮化道路”以后，“新型城市化”或“新型城鎮化”這一概念開始陸續出現在一些研究文獻中，出現在政府文件和有關會議的領導干部講話里。2006年8月8日，時任浙江省委書記習近平，在浙江省城市工作會議上先于其他省（市、區）提出“堅定不移地走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進的新型城市化道路。”2007年5月15日，時任國務院總理的溫家寶在上海主持召開關于長三角地區進一步加快改革開放和經濟社會發展的座談會上明確提出“不僅要堅持走新型工業化道路，而且要走新型城鎮化道路”，這是中央領導首次使用“新型城鎮化”這一提法。2007年8月6日，在國務院常務會議審議并原則通過的《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》中指出“堅持走新型城市化道路”。2009年8月，李克強在《求是》雜志第15期發表《保持經濟平穩較快發展》一文提出：“協調推進新型工業化、新型城鎮化，形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴大內需的新空間。”2012年11月，黨的十八大報告提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。2012年12月，中央經濟工作會議提出“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。”①2013年12月，中央城鎮化工作會議指出：“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路。”②2014年3月出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》指出：“我國必須從社會主義初級階段這個最大實際出發，遵循城鎮化發展規律，走中國特色新型城鎮化道路。”③下述中凡指國外或按原作者的提法均用“城市化”的表述，其他情況下均用“城鎮化”的表述。

在“中國特色新型城鎮化道路”提法中，“特色”二字是為了把我國城鎮化道路與其他國家城鎮化道路相區別，包括與發達國家的新型城市化道路相區別；是要體現中國特色，即我國的城鎮化必須“從社會主義初級階段這個最大實際出發”，必須從我國是人口大國的現實出發，“新型”二字是為了區別于我國傳統的城鎮化。“中國特色新型城鎮化道路”既不同于國外新型城市化的道路，又不同于我國傳統城鎮化的道路，而是具有中國特色的、新型的城鎮化道路。中國走新型城鎮化道路，也必須符合中國國情，體現中國特色，這就表明“中國新型城鎮化道路”與“中國特色城鎮化道路”二者不可分割，是具有有機聯系的整體。

二、相關文獻回顧與評述

1.新型城鎮化的內涵

曹萍（2004）認為，新型城市化是以新興產業為依托，以現代新興技術特別是網絡信息技術為動力，以城市可持續發展為目標，以城鄉社會經濟發展相協調為保障的城市化。王永昌（2007）認為，新型城市化是體現為政治、經濟、文化、社會“四位一體”的城市化，集約發展、統籌發展、和諧發展的城市化，堅持以人為本的城市化。姜永生等（2008）認為，新型城市化是伴隨著新型工業化的產生而產生的，體現以人為本、全面協調可持續發展的科學理念，以市場機制為主導，實現資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進的城市化發展道路。牛文元等（2009）認為，新型城市化是以可持續發展理念引領城鄉的規劃、布局、建設和管理，以滿足人的多方面需求和全面發展為核心，以新型工業化為動力，以新型產業為經濟載體，以城鄉統籌發展為目標，從而在經濟上實現集約發展，在社會上實現和諧發展，在環境上實現友好發展，在文化上實現文明的多樣性共存，在制度上實現一體化管理，在空間結構上實現區域經濟一體化，表現為物質文明、精神文明、政治文明和生態文明的一體化。羅宏斌（2010）認為新型城鎮化是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。

從中央會議和出臺的文件來看，關于新型城鎮化的內涵至少有過三次明確的表述：一是2012年12月中央經濟工作會議提出：“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。”④二是2013年12月中央城鎮化工作會議指出：“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業化、信息化、農業現代化同步推進。”⑤在筆者看來，上述兩次的表述并非不一致，而是表述強調的重點不一樣。第一個表述是因為黨的十八大把“生態文明建設”作為中國特色社會主義建設的一個組成部分，所以在當年召開的經濟工作會議中強調“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程”。而在2013年12月召開的中央城鎮化工作會議上提出“核心是以人為本”，這是“新型城鎮化”提出后一以貫之的，并強調了走“四化”同步的道路。三是在《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中提出“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”⑥。

結合學術界對新型城鎮化內涵的研究，并依據中央會議和出臺文件關于新型城鎮化內涵的闡述，筆者認為，所謂新型城鎮化，就是統籌城鄉發展，以人為本，走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、“四化”同步、布局優化、城鄉一體、文化傳承的城鎮化道路。統籌城鄉發展是前提，以人為本是核心，資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、“四化”同步、布局優化、城鄉一體、文化傳承是基本要求。

2.新型城鎮化的基本特征

牛文元等（2009） 提出了“以城鄉統籌為特征”；魏后凱等（2014） 認為新型城鎮化的基本特征大體可以歸納為“多元、漸進、集約、和諧、可持續”；張占斌等（2014） 認為，新型城鎮化健康發展的基本要求和特征應該包括速度適中、水平適當、布局合理、城鄉協調、發展可持續等五個方面。筆者認為，我國新型城鎮化具有的基本特征是：城鎮化發展道路的特色性、動力的新型性、過程的漸進性和區域的差異性。

三、新型城鎮化內涵的新闡釋

1.統籌城鄉發展的實質

所謂統籌城鄉發展，既不是要把農村都變成城鎮，也不是追求城鄉一樣化，而是要實現城鄉發展一體化，其實質就是城鄉協調。統籌城鄉發展的主線是三“動”一“進”。

第一，系統推進新型工業化——“城市帶動”。“城市帶動”就是通過城市的發展，產生資金、技術、人才的“擴散效應”和財富的“涓滴效應”，帶動農村經濟社會的發展；通過城市的發展，帶動包括鄉村在內的區域產業一體化和產業融合；通過城市生活方式對農村居民的影響力，帶動農村居民思想觀念的更新和生產生活方式的轉變。

第二，促進城鄉要素平等交換——“城鄉互動”。“城鄉互動”，就是在市場機制起決定性作用的前提下，不僅要把鄉村的資源要素“化”到城市，更需要把城市的資源要素“化”到鄉村，從而提高城鄉資源的雙向配置效率，正所謂既有鄉下人進城“掏金”，也有城里人下鄉“攬銀”；既有工商資本下鄉辦農業企業，也有農民進城經商、辦企業；既有農村居民向往城市生活方式進城定居，也有城鎮居民選擇“采菊東籬下，悠然見南山”的詩一般田園生活。

第三，全面建設社會主義新農村——“鄉村聯動”。“鄉村聯動”，鄉鎮是節點，通過提升鄉鎮功能，增強鄉鎮在小范圍內的輻射帶動作用；村是支點，通過加快中心村建設、農業產業化經營、農村生態環境建設、幫助農民轉移就業、增加農民收入等增強農村經濟持續發展能力。

第四，實現城鄉公共服務均等化——“城鄉共進”。“城鄉共進”就是要實現以城鄉享受公共服務均質化為中心，以城鄉攫取財富能力和享受財富程度的機會平等為追求，讓城鄉共享新型城鎮化的“發展紅利”，摒棄農村發展滯后對城鎮發展 “扯后腿”的現象。在傳統城鎮化階段，如果說城市代表著人民生活水平的提高和社會進步，那么到了新型城鎮化階段，城鄉共享發展成果才代表著人民生活水平的提高和社會進步。

2.以人為本的要義

以人為本，實質上主要是注重人的城鎮化、產城融合的城鎮化和民生的城鎮化。

第一，注重人的城鎮化。人的城鎮化主要包括人的流動（人的解放）、人的就業（人的入位）、人的融入（人的歸化）、人的幸福（人的追求）四個方面的內容（牛文元，2013）。2013年12月，中央城鎮化工作會議明確指出：“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。”⑦2013年，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右⑧，兩者差距高達17.7個百分點，這些被統計為城鎮人口的農民工及其隨遷家屬人口總數高達2.34億⑨。并且隨著大量農民工進城，出現的留守老人、留守婦女、留守兒童即“三留守”人員問題突出，因此必須要實現農業轉移人口的“從移民到歸化的轉化”、“從外來到本土的轉化”（牛文元，2013），消除城市內部的二元結構。

第二，注重產城融合的城鎮化。產業和城鎮融合發展是解決就業問題的關鍵，現代化的經驗與教訓表明：城鎮化需要產業支撐，通過產業發展促進就業和創業，而城鎮化也能為產業發展提供更好的平臺。現階段盡管我國城鎮化水平總體上滯后于工業化或非農化（簡新華、黃錕，2010），但是在一些城鎮也事實上出現了“房地產化”城鎮化、“造城運動”、“鬼城”、有城無“市”、有“鎮”無“產”等問題，產業和城鎮融合發展不夠。今后一個時期，要增加產業對城鎮化的支撐力度，尤其是要加快服務業的發展，把推進新型城鎮化與加快發展服務業結合起來。

第三，注重民生的城鎮化。民生的城鎮化，除了就業主要涉及城鎮常住人口公共服務的全覆蓋，滿足城鎮不同階層的生活需求和利益訴求。近期內公共服務全覆蓋突出需要提高外出農民工參加養老保險、醫療保險和工傷保險的比例，解決好上述三類保險繳費高、轉移難和接續難的問題。要從根本上扭轉城市發展“見物不見人”的做法。現在有些地方的城市建設，不顧廣大普通老百姓的生活需求和經濟承受能力，片面追求高檔、奢華、現代、洋化等，給老百姓帶來的是房價高、租房貴、上學難、看病難等問題，老百姓生活不是越來越便捷、越來越舒適，而是正好相反。要增強城市發展活力，城市需要擁有各層級“生態位”的就業者，它不僅需要“拿手術刀”的群體，也需要“拿剃頭刀”的群體；不僅需要“戴眼鏡”的群體，也需要“戴安全帽”的群體。

3.新型城鎮化基本要求的遵循

第一，新型城鎮化要求資源節約、環境友好。資源節約、環境友好是城鎮化可持續發展的內在要求，要突出解決好城鎮化發展中的節地、節能、節水等問題。以節地為例，改革開放以來，城市建設出現了“攤大餅”的現象，農村出現了“空心村”的現象；城鎮建成區人口密度不是上升而是下降，農村居民點用地不是減少而是上升，導致土地資源大量浪費。要突出解決環境保護問題，城鎮的生態環境是城鎮的重要財富，是老百姓最普惠的公共產品，是提升城鎮居民生活水平和質量的重要方面，新型城鎮化必須走集約、綠色、低碳的城鎮化道路。

第二，新型城鎮化要求經濟高效、社會和諧、“四化”同步。具體而言，要求大中小城市和小城鎮發展協調，并轉換城市發展動力；要求提高城鎮勞動力、資金、土地等資源配置的效率和城鎮基礎設施運營的效率；要求抑制房價上漲過快，避免出現城市居民隨著財富增加卻并沒有帶來更大幸福感的現象（所謂“幸福悖論”現象）；要求解決好農村征地、城鎮拆遷過程中的突出矛盾，減少社會不和諧因素；要求“信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”，實現“工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。

第三，新型城鎮化要求布局優化、城鄉一體、文化傳承。其核心在于城鎮空間分布和規模要合理，人口經濟與資源環境相均衡，城鄉發展相協調，城鎮建設在文化上實現文明的多樣性共存。具體而言，要求根據我國“兩橫三縱”（以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸）城鎮化戰略格局和四大主體功能區劃分，合理構建城鎮的空間結構，形成若干規模不同、發展水平有差別的城市群；要求城鄉“社會和自然的畸形分隔再也不能繼續下去了”⑩；要求城鎮建設既要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，在新型城鎮化進程中實現布局優化、城鄉一體、文化傳承的完美結合。

四、新型城鎮化特征的新概括

1.道路的特色性

第一，從城鎮規模結構來看，我國新型城鎮化要走大中小城市和小城鎮協調發展、城鎮化的主體形態是城市群這樣一條特色路徑。黨的十六大提出“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”；“十一五”規劃綱要提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”?；黨的十七大報告提出“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。

第二，從人口規模來看，我國在引導農業剩余人口向城鎮轉移過程中顯示出“限大放小”、“就地就近”轉移與“異地遠遷”并舉且注重“就地就近”轉移的獨特性。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”?。鑒于我國特大城市和大城市人口增長速度過快的現狀，避免出現“大城市病”，強調農業剩余人口向城鎮轉移時“就地就近”轉移和“異地遠遷”并舉，尤其是強調“就地就近”轉移。

第三，從城鎮化的進程來看，新型城鎮化顯示出“先非農化后市民化”向“非農化與市民化同步推進”轉型的特色性。這種轉型的關鍵在于解決“農民工市民化”的問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。

2.動力的新型性

第一，新型工業化對新型城鎮化形成新的牽引力。自從黨的十六大報告首次提出“走新型工業化道路”以來，隨著傳統工業化向新型工業化的轉型，新型工業化對新型城鎮化的牽引力正在逐步增強。

第二，城鄉發展一體化對新型城鎮化形成新的互動力。黨的十六大把關于城鄉關系的認識提升到了一個新的高度，并且明確提出“統籌城鄉經濟社會發展”，十六屆三中全會第一次明確提出“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”。正是由于統籌城鄉發展和城鄉二元體制的改革，促進了城鎮化加速，也有助于城市物質文明與精神文明不斷向農村擴散，從而出現了城鎮化過程中城鄉互動的新動力。

第三，政府行為方式的轉變對新型城鎮化形成新的推動力。在城鎮化過程中政府的推動力有“新”、“舊”之分，那種片面追求城市自身單極放大，甚至部分地區出現“大躍進”式城鎮化的現象，這是政府“舊”的推動力所為。隨著科學發展觀的貫徹落實，政府在新型城鎮化過程中的“新”“舊”推動力正在實現轉換。

第四，生態文明建設對新型城鎮化形成新的帶動力。黨的十八以來，隨著我國日益注重資源節約、環境友好，注重人與自然和諧，注重倡導城鄉居民綠色的生活方式，注重城鄉人居環境和生活質量的全面提升，生態文明建設給城鎮化注入了新的帶動力。

第五，經濟全球化對新型城鎮化形成新的沖擊力。從經濟全球化的視角審視我國城鎮化，毫無疑問，以生產全球化、投資全球化與市場全球化為內涵的經濟全球化，通過國際資本流入、產業轉移、國際貿易、國際金融等途徑起著優化我國城鎮職能結構和空間結構的促進作用。

3.過程的漸進性

城鎮化是一個自然歷史過程，新型城鎮化要求“遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程”?。

第一，新型城鎮化要求速度適中。“中國城鎮化目前的速度是基本合適的，不慢也不太快”（簡新化、黃錕，2010）。一方面，我國是一個發展中國家，在城鎮化水平達到70%以前，其速度不能太慢；另一方面，我國是一個人口大國，決定了城鎮化的速度也不能太快，在我國城鎮化水平達到60%以前，我國城鎮化仍將以年均約1個百分點的速度發展是比較適中的。

第二，新型城鎮化要求水平合適。一個國家的城鎮化發展水平必須與其經濟發展水平相適應，城鎮化發展超越或滯后經濟發展水平都會對該國經濟社會發展帶來許多問題。近些年隨著我國城鎮化的快速推進，城鎮化嚴重滯后于工業化和經濟發展水平的局面已經得到較大改觀，問題是這種快速推進是建立在進城農民沒有市民化的基礎之上，加快農民市民化是遵循客觀規律的必然要求之所在。

第三，新型城鎮化要求規模與城鎮承載能力和吸納能力相適應。無論是理論上還是實踐上，城市規模存在合理邊界，發達國家出現所謂“逆城市化”現象，世界范圍內城市發展的主要形態是城市群（圈），均從實踐的角度表明城鎮的規模要與城鎮承載能力相適應；城鎮規模還必須與城鎮對農業轉移人口的吸納能力相適應，否則勢必會出現“失敗的城市化”。增加城鎮的吸納能力，即是增強城鎮發展的產業支撐能力，促進城鎮產業結構轉型升級。

4.區域的差異性

第一，不同區域新型城鎮化發展模式存在差異性。由于地理條件、主體功能區地位和功能的差異，在我國不同區域城鎮化的發展模式應體現出差異性。如珠三角、長三角、京津冀、長江中游等地區需要重點發展城市群，實現區域一體，西南、西北等地區需要重點發展區域中心城市，云南、貴州等地區需要重點探索適合山區地區的“山地城鎮化”。

第二，不同區域新型城鎮化發展水平存在差異性。由于我國不同區域經濟社會發展水平存在現實的差異，不同區域推進新型城鎮化在水平上應區別對待。珠三角、長三角、京津冀地區需要優化和提升城市群的發展水平，并增強沿海三大城市群的經濟外向度，促進城市群產業結構優化升級，提升三大城市群在國際分工中的地位；長江中游地區、中原地區、成渝地區等需要重點培育城市群。

第三，不同區域新型城鎮化發展在地域文化上存在差異性。我國是一個歷史悠久、民族眾多的國家，不同區域、不同民族傳承著不同的歷史文化和民族文化。從世界城鎮化的歷史來看，健康的、社會和諧的城鎮化無不體現出不同歷史、民族的特色，同樣我國新型城鎮化的發展在不同區域需要體現出歷史、民族等文化的地域特色，不能搞千城一面，必須建設豐富多彩的美麗城鎮。

注釋：

①④ 《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》2012年12月17日。

②⑤⑦? 《中央城鎮化工作會議在北京舉行》，《人民日報》2013年12月15日。

③⑥⑧⑨ 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，人民出版社2014年版，第15、16、3、9頁。

⑩ 埃比尼澤·霍華德：《明日的田園城市》，商務印書館2010年版，第6－9頁。

? 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，《人民日報》2006年3月17日。

? 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第25頁。