資源稅中“金屬礦”稅額標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展歷程及其存在的問題

朱敏

摘要：資源稅改革的必然趨勢在《"十二五”規(guī)劃綱要》等重要文件出臺(tái)后得以明確清晰：大力推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征，摒棄以往參差不齊的從量計(jì)征。本文結(jié)合歷史背景對資源稅中金屬礦資源發(fā)展歷程，進(jìn)行詳細(xì)歸總，并依據(jù)改革方針，對鐵礦石的計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：金屬礦；鐵礦石；稅額標(biāo)準(zhǔn)

一、研究背景

（一）初步建立階段（1984-1993）

目前我國資源稅有金屬礦、非金屬礦、海鹽三大稅目。常見的鐵礦、金礦、銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎳礦、錫礦等即為金屬礦的主要類目，可以看出金屬礦石多為我國的基礎(chǔ)產(chǎn)能，在資源稅制度大力改革之際，有必要對它的發(fā)展演變歷程加以回顧、梳理和總結(jié)，具體針對金屬礦稅額標(biāo)準(zhǔn)的歷次演變，提出相關(guān)建議。 在我國歷史上，“資源稅”由來已久，古時(shí)朝廷對鹽業(yè)課稅，以此增加國家的財(cái)政收入。新中國成立后，政府首先對“鹽”進(jìn)行征稅，但此時(shí)未設(shè)立資源稅。其后鹽稅幾經(jīng)變革。到1984年10月政府正式設(shè)立資源稅，創(chuàng)立之初并未包含金屬礦產(chǎn)品。此時(shí)的資源稅的背景：以調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入為立稅宗旨，迎合“利改稅”改革，使國有企業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、依法繳稅，追求利潤最大化。

隨著鐵礦的大力發(fā)展，1992年國家開始對鐵礦石征收資源稅，即成為第一個(gè)征收資源稅的金屬科目。并于1994年1月1日起正式施行。此次改革奠定了我國現(xiàn)行資源稅制度的框架，此發(fā)布的法規(guī)在原有框架上進(jìn)行微調(diào)。1993年《資源稅暫行條例》中，金屬礦稅目得到擴(kuò)充，并且分為黑色金屬礦原礦和有色金屬礦原礦。

（二）后續(xù)完善階段

2006年頒布的資源稅法案對金屬礦石產(chǎn)生重大影響。例如鐵礦石的減征幅度大步提升，但伴隨的是恢復(fù)對有色金屬的征收。另一方面一些小的金屬礦石隨著生產(chǎn)力發(fā)展給企業(yè)帶來好的經(jīng)濟(jì)效益，因此資源稅也加大了征收力度，主要有錳、釩等礦石。此外還對鉬礦石和巖金礦石進(jìn)行等級(jí)規(guī)范并規(guī)定價(jià)格。

2007年資源稅對鉛鋅、銅和鎢礦石的設(shè)定進(jìn)一步完善。

（三）改革階段

資源稅改革分水嶺出現(xiàn)在2010年，我國西部地區(qū)作為主要試點(diǎn)首先針對天然氣等資源進(jìn)行改革，嘗試改為依據(jù)銷售價(jià)格征稅。一年后國務(wù)院正式公布《關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》。其中針對鐵礦石的稅額標(biāo)準(zhǔn)與1993年頒布的一樣。之后針對煤炭、天然氣和原油進(jìn)行從價(jià)計(jì)征的嘗試，但金屬礦由于其特殊性，依舊按照原有方式計(jì)證。現(xiàn)在稀土在全世界范圍內(nèi)受到關(guān)注，我國在2011年頒布的暫行條例中，稀土礦被單獨(dú)列明征收，以前按照其他有色金屬礦原礦列明。2012年2月1日起鐵礦石資源稅調(diào)整為減按規(guī)定稅率的80%征收。要求從11月1日起將原油、天然氣從價(jià)計(jì)征改革推向全國。此后幾年金屬礦原礦基本還是按照從量計(jì)征。隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生過幾次完善加強(qiáng)但還是從量計(jì)征的范疇。這其中的原因，主要是多年來從量計(jì)征的礦產(chǎn)品良莠不齊，市場背景下礦產(chǎn)品企業(yè)發(fā)展艱辛，需要合理制定才能起到宏觀調(diào)控的作用。

到2016年國家規(guī)定鐵礦石從價(jià)計(jì)征，計(jì)稅依據(jù)由原礦銷售量調(diào)整為精礦銷售額，稅率為1%-6%。正式拉開金屬礦石從價(jià)計(jì)征的大幕。

二、鐵礦石的演進(jìn)

在20世紀(jì)初建筑行業(yè)迅猛發(fā)展，極大地帶動(dòng)了市場對鋼材材料的需求，因此國家對鐵礦石的稅收規(guī)范也極大發(fā)展。另一方面鐵礦石質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象也不能忽視，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國鐵礦石原料在質(zhì)量和數(shù)量上都不能滿足市場需求，甚至出現(xiàn)鐵礦石國外進(jìn)口數(shù)量是我國產(chǎn)量的兩倍。這種發(fā)展模式下許多鐵礦單位瀕臨倒閉，這在2014年前后尤為凸顯。

在此單獨(dú)列明鐵礦石資源稅的發(fā)展歷程，1992年1月1日起鐵礦石納入資源稅課征范圍，采用"從量定額”方式征收，稅率從最少2/噸到最高30/噸之間，但國家一直對鐵礦石在資源稅方面采取優(yōu)惠政策，比如給予40%稅額的減免。可以看出，稅收最為國家宏觀調(diào)控的工具，對鐵礦石稅額的減免政策增減變動(dòng)，需要結(jié)合時(shí)代背景進(jìn)一步分析。在20多年的時(shí)間里，稅額標(biāo)準(zhǔn)并未發(fā)生變化，但在2002年由于鐵礦單位盈利能力下降，國家規(guī)定予以60%的減免；2012年好轉(zhuǎn)以后再次變動(dòng)只給予20%的減免。直到2016年對鐵礦石改為全面的從價(jià)計(jì)征。

三、鐵礦石稅額標(biāo)準(zhǔn)存在的若干問題

（一）從量計(jì)征

首先，由上述鐵礦石“稅額標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)歷程”可以看出國家對鐵礦石資源稅的減征標(biāo)準(zhǔn)多次發(fā)生更改，在七年中，減征標(biāo)準(zhǔn)變更次數(shù)不僅多而且浮動(dòng)較大。其背后的原因值得我們探究。

面對品質(zhì)不一的鐵礦石產(chǎn)品，國家想要進(jìn)一步規(guī)范市場必然會(huì)通過調(diào)節(jié)資源稅，并加大對環(huán)境保護(hù)的力度。而在從量計(jì)征的前提下，體現(xiàn)不出鐵礦石品質(zhì)的優(yōu)勢，僅僅是通過數(shù)量考核有失公平，也降低資源稅宏觀調(diào)控的優(yōu)勢作用。由上可知對鐵礦石計(jì)征資源稅是從1992年開始的，首先確定了礦產(chǎn)品若干等級(jí)。但這些等級(jí)的劃分并未隨社會(huì)發(fā)展而進(jìn)一步完善，比如新型開采的鐵礦石沒有準(zhǔn)確的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)較低不符合時(shí)代要求，更重要的是造成劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，不利于礦產(chǎn)企業(yè)間公平競爭。

近年來，我國大力倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的基本國策，但是從鐵礦石的角度來講，由于稅額標(biāo)準(zhǔn)老化，資源稅對鐵礦石的征收極其不符合市場發(fā)展的要求，這不僅造成企業(yè)亂開采現(xiàn)象頻頻發(fā)生，也對其他金屬礦產(chǎn)品的征收造成不公平現(xiàn)象。以往按照鐵礦石的開采數(shù)量以及加工精粉的比例作為征稅依據(jù)是十分不合理的，主要原因有兩方面，一方面人為操控程度加深，有很大風(fēng)險(xiǎn)使得企業(yè)少繳稅發(fā)生偷稅漏稅現(xiàn)象；另一方面沒有合理的科學(xué)依據(jù)，從量計(jì)征加大了稅務(wù)人員的工作量。 合理設(shè)立資源稅可以較大程度抑制了環(huán)境污染的發(fā)生。以鐵礦石為例，近年來鋼鐵行業(yè)發(fā)展波動(dòng)很大，受到來自國內(nèi)外的多重壓力，過往一些企業(yè)在收益好的年份，為了擴(kuò)大生產(chǎn)，常常發(fā)生亂開亂采現(xiàn)象，而礦石的開采不僅對環(huán)境造成污染還會(huì)造成環(huán)境破壞，這是永遠(yuǎn)也無法回轉(zhuǎn)的。此外，不可合理的資源稅設(shè)立不會(huì)給政府帶來實(shí)際的利潤還會(huì)加大治理難度。

（二）從價(jià)計(jì)征

鐵礦石的開采成本是鋼材行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素，而國內(nèi)與國外市場展現(xiàn)出兩種完全不同的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在國際市場上由于高新技術(shù)支持，開采成本不僅低廉而且環(huán)境污染程度降到很低，反觀國內(nèi)，設(shè)備老化投入多收益少，最關(guān)鍵的是含鐵品位極低，礦產(chǎn)品質(zhì)不佳，這和國外鐵礦企業(yè)形成鮮明的對比。

多年來，學(xué)術(shù)界關(guān)于鐵礦石資源稅的爭議頗多，認(rèn)為從量計(jì)征不符合發(fā)展要求并且存在諸多弊端，建議由更為合理的從價(jià)計(jì)征取而代之，但是真正落實(shí)也需要經(jīng)歷較為長久的時(shí)間。

對鐵礦石征收資源稅之初，將鐵礦山進(jìn)行了等級(jí)劃分，等級(jí)高的礦產(chǎn)企業(yè)計(jì)稅依據(jù)高一些，貧礦的計(jì)稅依據(jù)相對低一些，在市場效益好的時(shí)候，礦產(chǎn)企業(yè)大肆開采，追求富礦帶來的利潤，大量貧礦被舍棄造成環(huán)境污染，利用不當(dāng)。但是改為從價(jià)計(jì)征以后，一切礦產(chǎn)資源征稅價(jià)格與企業(yè)的收益相掛鉤，與市場接軌，人為操縱作用大大減少。確保了資源稅來源的合理性，也能充分體現(xiàn)資源稅宏觀調(diào)控的優(yōu)勢。

2016年，我國正式對外推行了全面從價(jià)計(jì)征資源稅的規(guī)定，特別是以往針對鐵礦石的規(guī)定通通暫停，取締各種亂收費(fèi)政策、重復(fù)征稅政策，從而減輕礦產(chǎn)企業(yè)的稅負(fù)負(fù)擔(dān)。在從價(jià)計(jì)征的前提下，國家針對符合要求的礦產(chǎn)資源還采取了不同程度的減免稅優(yōu)惠政策。新推出的政策不僅符合時(shí)代發(fā)展的要求，還和礦產(chǎn)品的實(shí)際情況緊密結(jié)合，并且響應(yīng)國家環(huán)境保護(hù)的基本政策，極大激發(fā)了開采企業(yè)提高技術(shù)，降低污染的意識(shí)，對全社會(huì)都有好處。

放眼全世界，其他國家等同于資源稅的稅收政策比我國可能更加合理，這也是我國資源稅改革發(fā)展的方向。雖然整體上鐵礦石稅負(fù)比以往降低許多，和發(fā)達(dá)國家比起來還是有一定的差距，許多歐美國家針對資源稅負(fù)不到10%，這極大增強(qiáng)外國礦產(chǎn)品的出口優(yōu)勢。但是這背后的深層原因值得我們思考，首先歐美國家開采技術(shù)和設(shè)備更為先進(jìn)完善，這能極大降低開采成本；另一方面我國礦產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)還不夠強(qiáng)烈，貿(mào)然降低資源稅稅負(fù)是不符合我國基本國情的。資源稅改革之路還是十分艱巨的。

在資源稅改革之際，梳理了資源稅中重要的金屬礦產(chǎn)的發(fā)展歷程，又單獨(dú)針對鐵礦石的發(fā)展歷程和計(jì)稅依據(jù)變革進(jìn)行了闡述。總之，資源稅從價(jià)計(jì)征的號(hào)角早已吹響，各項(xiàng)礦產(chǎn)資源的安排也在進(jìn)一步完善，但是如何真正改變礦產(chǎn)企業(yè)發(fā)展的狀況，還需要企業(yè)從內(nèi)到外多方位的完善。

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