我國為什么組建應急管理部

宋勁松

新中國成立以后，我國政府高度重視防災減災工作，并成立了相應的機構。在自然災害領域，1950年我國成立中央防汛總指揮部，1992年更名為國家防汛抗旱總指揮部；1987年大興安嶺森林大火后，我國成立中央森林防火總指揮部（1998年取消），2006年成立國家森林防火指揮部；1989年我國成立了中國國際減災十年委員會，2000年更名為中國國際減災委員會，2005年更名為國家減災委員會；2000年成立國務院抗震救災指揮部。在安全生產方面，新中國成立初期，我國制訂了“安全為了生產，生產必須安全”原則，并形成了以《工廠安全衛生規程》《建筑安裝工程安全技術規程》和《工人職員傷亡事故報告規程》為核心的預防事故的“應急預案”；2003年成立國務院安全生產委員會。在公共衛生領域，1952年成立中央防疫委員會，1957年改稱為愛國衛生運動委員會。十年動亂期間，愛國衛生運動遭遇了挫折，1978年重新成立中央愛國衛生運動委員會。

隨著經濟社會的發展，特別是工業化、信息化和城鎮化的快速推進，災害災難等突發事件的衍生影響超出了傳統以部門為主導的應急管理體制的應對能力。在經歷了 2003年的“非典”事件后，我國在充分利用現有政府行政管理機構資源的基礎上，一個依托于政府辦公廳（室）的應急辦發揮樞紐作用，協調若干個議事協調機構和聯席會議制度的綜合協調型應急管理新體制初步確立。2006年4月，設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。

2007年11月1日起開始施行的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，并把突發事件主要分為四大類，規定了相應的牽頭部門：自然災害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理，事故災難由國家安全生產監督管理總局等牽頭管理，突發公共衛生事件由衛生部牽頭管理，社會安全事件由公安部牽頭負責，由國務院辦公廳總協調。各部門、各地方也紛紛設立專門的應急管理機構，完善了應急管理體制，專業應急指揮與協調機構也進一步完善。

當前，我國應急管理面臨新的形勢。一是新型風險在增加。特大高樓事故風險、新技術風險、城市地下空間風險等不斷出現。二是事件復合性加強。一個小范圍的傳染病，可以形成世界性的傳染事件，并使宏觀經濟衰退；一次冰凍災害，可以導致大規模停電，而一次大規模停電，可在一定程度上導致整個城市與區域社會的癱瘓；一次大雨，可以讓城市變成海洋；一次安全生產事故，可在一定條件下中斷整個產業鏈等。三是突發事件由境內擴展到境外。隨著我國“走出去”步伐的加快，我國出入境人數快速增長，2017年達到5.98億人次；境外突發事件影響境內化，例如馬航MH370事件和利比亞撤僑事件，不僅需要在境外進行處置，而且境內處置任務也非常繁重。四是應急管理由應對向防范轉變。由于技術的快速發展，社會形態不斷變化，人類社會已經進入了風險社會，更加自覺地防范各種風險已經成為應急管理的重要內容。

面對這些新的挑戰，我國在以往的應急管理中存在著如下幾個方面問題：一是在風險防范中，數據“部門墻”和“行業墻”比較嚴重，風險信息不全，風險防范能力較弱。二是在應急準備中，各種應急資源存在著部門分割、低水平重復建設的問題，在專業化部門管理與屬地化區域管理之間也存在著協調不足的問題。三是應急預案體系建設針對性、實操性不足，尤其是預案銜接比較難。四是在事件處置中，以往牽頭部門管理單災種的體制難以應對事件的復合性，雖然在各部門內部上下指揮暢通，獨立完成任務能力強，但部門之間協調不足，協同不夠；權責配置不夠明晰，職責交叉和管理脫節現象不同程度地存在著；力量條塊分割，事件處置指揮協調不夠順暢。如在抗擊南方雨雪冰凍災害和汶川地震等事件的應對中，我國應急管理能力明顯與人民日益增長的美好生活需要極不平衡，在新時代需要更加統一的應急管理體制。

從國際視角看，發達國家目前主要有三種應急管理體制。一是獨立統一的應急管理部門。如美國在“9·11”事件后，成立了獨立、專門、綜合性的“捆綁式聯邦應急機構”——國土安全部，不僅整合了海岸警衛隊、運輸安全局、秘書保衛處等40多個聯邦機構，而且還接管了聯邦與州、地方政府的協調職責。1994年俄羅斯成立緊急情況部，屬于聯邦執行權力機構，是俄羅斯處理突發事件的核心組織，是與國防部、內務部、司法部和外交部齊名的五大強力部門之一。

二是半強權部門。如法國內政部公民保護與危機管理局負責法國突發事件的應急管理，具有協調各部委的職責，并擁有消防、警察和憲兵等應急管理骨干力量。德國內政部負責德國的危機管理和災難救助，與災難救助相關的是危機管理司、公民保護與災難救助署和技術救援署。危機管理司主要負責國家危機管理領域的政策事務，公民保護與災難救援署是應急管理和災難救助的日常管理機構，技術救援署主要負責國際國內的現場救援。

三是綜合協調型應急管理體制。例如，英國沒有專門負責應急管理的中央政府部門，應急管理實行地方主導、多部門協調配合的分級負責制。在中央層面，首相是應急管理的最高行政首長，相關機構包括內閣緊急應變小組、國民緊急事務委員會、國民緊急事務秘書處和各政府部門。其中，內閣緊急應變小組是政府危機處理最高機構，但只有在面臨非常重大的危機或緊急事態時才啟動；國民緊急事務委員會由各部大臣和其他官員組成，向內閣緊急應變小組提供咨詢意見，并負責監督中央政府部門在緊急情況下的應對工作；國民緊急事務秘書處主要負責應急管理日常工作和在緊急情況下協調跨部門、跨機構的應急行動，為內閣緊急應變小組和國民緊急事務委員會提供支持；政府各部門負責所屬范圍內的應急管理，衛生部等相關部門設立了專門的應急管理機構。

與西方發達國家相比，在體制方面，中國特色社會主義制度比西方的議會制或聯邦制國家天然具有應對突發事件的體制優勢，但由于我國應急能力分散在各部門，體制優勢沒有得到彰顯；在社會發展程度方面，西方發達國家已經完成了城鎮化，社會轉型基本完成，而我國仍處于城鎮化進程中，人與人、人與自然的矛盾還比較突出，各類人為的、自然的和技術的突發事件面臨高發、頻發的風險，需要集中統一的應急管理部門進行風險防范與應對；我國人口世界第一，經濟總量世界第二，國土面積遼闊，但自然災害多發頻發，由于仍是發展中國家，事故災難也時有發生，保護人民群眾的生命財產任務異常繁重，因此更需要統一的應急管理體制。

在國內外經驗的基礎上，此次機構改革明確提出組建應急管理部，有利于解決災害風險信息孤島的問題，開展綜合災害風險管理，提高突發事件的風險管理能力；有利于優化我國的應急預案體系和推動預案演練，統籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統一調度，組織災害救助體系建設，提高應急準備能力；有利于整合消防、各類救災武警和安全生產等應急救援隊伍，成為綜合性常備應急骨干力量，提高突發事件的處置能力。

（摘自4月2日《學習時報》）