應(yīng)急管理新機(jī)構(gòu)可有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)

趙麗 靳雪林

落實(shí)總體國家安全觀要求

我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)肇始于2003年的“非典”。鑒于“非典”事件暴露出的傳統(tǒng)應(yīng)急體系分散化、被動(dòng)化的短板和不足，2006年國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，以履行應(yīng)急值守、信息匯總與綜合協(xié)調(diào)三大職責(zé)。

一直以來，我國實(shí)行“單災(zāi)種”型應(yīng)急管理體系，即不同的專業(yè)部門管理不同類型的災(zāi)害與突發(fā)事件。比如，民政部門負(fù)責(zé)自然災(zāi)害救災(zāi)、消防部門負(fù)責(zé)火災(zāi)事故救援、安監(jiān)部門負(fù)責(zé)工礦企業(yè)事故災(zāi)難救援、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件處置等。

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員王宏偉在接受記者采訪時(shí)說，多年來，應(yīng)急管理以“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制為核心，取得了長足的進(jìn)步。然而，應(yīng)急體制建設(shè)始終是制約應(yīng)急管理能力提升的一塊“短板”。應(yīng)急辦權(quán)責(zé)不匹配、“小馬拉大車”，存在同級(jí)協(xié)調(diào)同級(jí)或下級(jí)協(xié)調(diào)上級(jí)的尷尬，只能成為領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“耳目”與“參謀”。

“過去的應(yīng)急辦經(jīng)常被指‘管不了帽子，也管不了票子’，包括編制、經(jīng)費(fèi)都不是獨(dú)立的，而新組建的應(yīng)急管理部有自己的編制和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等。所以，我覺得應(yīng)急管理部成立后有利于增強(qiáng)應(yīng)急管理干部的認(rèn)同感。”王宏偉向記者分析說，應(yīng)急管理部整合了13個(gè)部門的職責(zé)，其中大部分涉及自然災(zāi)害，比如森林草原火災(zāi)、地震等。也就是說，新成立的應(yīng)急管理部主要是把自然災(zāi)害和事故災(zāi)難處置的職能整合在一起。

在中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞看來，應(yīng)急管理部的成立是按照國家總體安全觀的要求進(jìn)行的，同時(shí)也符合國內(nèi)外對(duì)于公共安全的需求。

“國家總體安全觀要求我們對(duì)各方面的公共安全都要予以回應(yīng)和監(jiān)管，這就需要一個(gè)強(qiáng)有力的部委進(jìn)行統(tǒng)籌。從國際和國內(nèi)的需求看，大家對(duì)公共安全、對(duì)人身和生命財(cái)產(chǎn)安全等各個(gè)方面都很關(guān)注，也需要有這樣的部委進(jìn)行統(tǒng)一的管理。所以，設(shè)立應(yīng)急管理部是正當(dāng)時(shí)的一個(gè)改革舉措。”唐鈞說。

應(yīng)急處置更加適應(yīng)科學(xué)規(guī)律

“安全是一個(gè)復(fù)雜又系統(tǒng)的問題，特別是對(duì)于地震、水災(zāi)、流行病、重大火災(zāi)、爆炸、特大交通事故等安全事件，如果沒有強(qiáng)有力的指揮和系統(tǒng)處置，是很難在極短時(shí)間內(nèi)達(dá)到相對(duì)較佳效果的。這次新組建的應(yīng)急管理部，使處置重大安全問題更加適應(yīng)安全科學(xué)規(guī)律。”中南大學(xué)資源與安全工程學(xué)院教授吳超說。

對(duì)此，唐鈞作出了更加細(xì)致的分析。他說，應(yīng)急管理的事件大體分為四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、醫(yī)療救助和社會(huì)安全事件。這些災(zāi)害在現(xiàn)代社會(huì)，特別是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有時(shí)候難以分清。比如，地震一般被稱作自然災(zāi)害，但實(shí)際上涉及房屋損毀、機(jī)器損壞、水壩潰塌等，這其中產(chǎn)生的傷者則需要醫(yī)療人員的救助，這又涉及醫(yī)療救助領(lǐng)域。所以，在對(duì)應(yīng)急管理事件的實(shí)際應(yīng)對(duì)中，通常都是兩類、三類甚至四類事件相互交織。在應(yīng)急救助過程中，還要搶時(shí)間，盡量在72小時(shí)黃金救援時(shí)間內(nèi)救更多的人。如果完全按照各部門的職責(zé)進(jìn)行分配管理，有時(shí)就會(huì)變成部門分割，出現(xiàn)效率低下問題，影響救援進(jìn)度。

“從資源來看，重特大災(zāi)難往往需要大量的各種各樣資源的支持，不僅包括應(yīng)急儲(chǔ)備資源，還需要大量的人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等支持。實(shí)現(xiàn)這些資源支持，往往需要集中整個(gè)國家的力量，有時(shí)甚至還需要國際力量。新組建的應(yīng)急管理部，在應(yīng)急資源儲(chǔ)備和調(diào)度及各方力量共享上，將比以前任何一個(gè)機(jī)構(gòu)的力量和功能更大。”唐鈞說，因此，組建應(yīng)急管理部，可防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮更大的國家功能作用。

此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案還明確，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。

“公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)的專業(yè)素養(yǎng)是很高的，他們歸入應(yīng)急管理部后，就可以作為一個(gè)強(qiáng)大的常備力量存在。一旦發(fā)生災(zāi)害事故，這些常備的應(yīng)急力量就可以立即出動(dòng)，應(yīng)對(duì)多種突發(fā)事件。”中國行政管理學(xué)會(huì)副秘書長沈榮華說。

整合職責(zé)彰顯法治政府要義

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確了應(yīng)急管理部的主要職責(zé)：

組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練；建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作；指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治；負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。

唐鈞認(rèn)為，從新組建的應(yīng)急管理部所擔(dān)負(fù)的職責(zé)看，應(yīng)急管理部的組建既符合機(jī)構(gòu)改革的要求，也適應(yīng)應(yīng)急管理專業(yè)的要求。“機(jī)構(gòu)改革的要求是精簡(jiǎn)、高效、廉潔，這也是法治政府的要義之一；應(yīng)急管理專業(yè)的要求是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。”

對(duì)于組建應(yīng)急管理部所體現(xiàn)的法治政府精簡(jiǎn)、高效要求，業(yè)內(nèi)專家也作出了具體分析。

沈榮華認(rèn)為，改革前的國家安監(jiān)總局注重安全生產(chǎn)方面的監(jiān)管，其行政職責(zé)范圍比較有限。應(yīng)急管理部的職責(zé)既包含了國家安監(jiān)總局的職責(zé)，同時(shí)又收納了許多新的職責(zé)，比如公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)等，這其實(shí)是一種職責(zé)整合，有利于及時(shí)有效處理突發(fā)事件，也可以進(jìn)行綜合性防災(zāi)救災(zāi)，顯著提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)公共安全的能力。

相較于曾經(jīng)的應(yīng)急管理部門，王宏偉向記者提出了這樣的觀點(diǎn)：在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的過程中，日益復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)釋放出大量的復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)，這迫切需要一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)相匹、高效權(quán)威的國家機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)急事務(wù)加以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。為了整合各方面力量共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件，我國曾成立了多個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部，辦公室分別設(shè)在水利部、民政部、國家地震局和林業(yè)部。這些機(jī)構(gòu)的存在與應(yīng)急辦存在著職責(zé)上的交叉、重疊。“新組建的應(yīng)急管理部將這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)整合進(jìn)去，可以進(jìn)一步消除應(yīng)急管理體制的痼疾，使應(yīng)急管理事業(yè)煥發(fā)新的生機(jī)和活力。我們可以看到，中國應(yīng)急管理事業(yè)新的景象正在到來。”

“總的來說，應(yīng)急管理部整合了多個(gè)部門的職責(zé)，而實(shí)際上每個(gè)部門各有優(yōu)勢(shì)，有的部門在信息管理上經(jīng)驗(yàn)很豐富，有的部門在風(fēng)險(xiǎn)防控上做得很到位，有一些在快速響應(yīng)上達(dá)到了國際水準(zhǔn)。我們相信，這些部門組在一起，各自優(yōu)勢(shì)如果能疊加起來，對(duì)于應(yīng)急管理能力提升是一個(gè)聚合效應(yīng)。”唐鈞說。

（摘自3月28日《法制日?qǐng)?bào)》。作者分別為該報(bào)記者、實(shí)習(xí)生）