應急管理新機構可有效應對復雜性風險

趙麗 靳雪林

落實總體國家安全觀要求

我國的應急管理體系建設肇始于2003年的“非典”。鑒于“非典”事件暴露出的傳統應急體系分散化、被動化的短板和不足，2006年國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室，以履行應急值守、信息匯總與綜合協調三大職責。

一直以來，我國實行“單災種”型應急管理體系，即不同的專業部門管理不同類型的災害與突發事件。比如，民政部門負責自然災害救災、消防部門負責火災事故救援、安監部門負責工礦企業事故災難救援、衛生部門負責公共衛生事件處置等。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員王宏偉在接受記者采訪時說，多年來，應急管理以“一案三制”，即應急預案和應急體制、機制、法制為核心，取得了長足的進步。然而，應急體制建設始終是制約應急管理能力提升的一塊“短板”。應急辦權責不匹配、“小馬拉大車”，存在同級協調同級或下級協調上級的尷尬，只能成為領導應對突發事件的“耳目”與“參謀”。

“過去的應急辦經常被指‘管不了帽子，也管不了票子’，包括編制、經費都不是獨立的，而新組建的應急管理部有自己的編制和運行經費等。所以，我覺得應急管理部成立后有利于增強應急管理干部的認同感。”王宏偉向記者分析說，應急管理部整合了13個部門的職責，其中大部分涉及自然災害，比如森林草原火災、地震等。也就是說，新成立的應急管理部主要是把自然災害和事故災難處置的職能整合在一起。

在中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞看來，應急管理部的成立是按照國家總體安全觀的要求進行的，同時也符合國內外對于公共安全的需求。

“國家總體安全觀要求我們對各方面的公共安全都要予以回應和監管，這就需要一個強有力的部委進行統籌。從國際和國內的需求看，大家對公共安全、對人身和生命財產安全等各個方面都很關注，也需要有這樣的部委進行統一的管理。所以，設立應急管理部是正當時的一個改革舉措。”唐鈞說。

應急處置更加適應科學規律

“安全是一個復雜又系統的問題，特別是對于地震、水災、流行病、重大火災、爆炸、特大交通事故等安全事件，如果沒有強有力的指揮和系統處置，是很難在極短時間內達到相對較佳效果的。這次新組建的應急管理部，使處置重大安全問題更加適應安全科學規律。”中南大學資源與安全工程學院教授吳超說。

對此，唐鈞作出了更加細致的分析。他說，應急管理的事件大體分為四類：自然災害、事故災難、醫療救助和社會安全事件。這些災害在現代社會，特別是在城鎮化進程中有時候難以分清。比如，地震一般被稱作自然災害，但實際上涉及房屋損毀、機器損壞、水壩潰塌等，這其中產生的傷者則需要醫療人員的救助，這又涉及醫療救助領域。所以，在對應急管理事件的實際應對中，通常都是兩類、三類甚至四類事件相互交織。在應急救助過程中，還要搶時間，盡量在72小時黃金救援時間內救更多的人。如果完全按照各部門的職責進行分配管理，有時就會變成部門分割，出現效率低下問題，影響救援進度。

“從資源來看，重特大災難往往需要大量的各種各樣資源的支持，不僅包括應急儲備資源，還需要大量的人力、物力、財力和技術等支持。實現這些資源支持，往往需要集中整個國家的力量，有時甚至還需要國際力量。新組建的應急管理部，在應急資源儲備和調度及各方力量共享上，將比以前任何一個機構的力量和功能更大。”唐鈞說，因此，組建應急管理部，可防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定，發揮更大的國家功能作用。

此次黨和國家機構改革方案還明確，公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。

“公安消防部隊、武警森林部隊的專業素養是很高的，他們歸入應急管理部后，就可以作為一個強大的常備力量存在。一旦發生災害事故，這些常備的應急力量就可以立即出動，應對多種突發事件。”中國行政管理學會副秘書長沈榮華說。

整合職責彰顯法治政府要義

《深化黨和國家機構改革方案》明確了應急管理部的主要職責：

組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門應對突發事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練；建立災情報告系統并統一發布災情，統籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作；指導火災、水旱災害、地質災害等防治；負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等。

唐鈞認為，從新組建的應急管理部所擔負的職責看，應急管理部的組建既符合機構改革的要求，也適應應急管理專業的要求。“機構改革的要求是精簡、高效、廉潔，這也是法治政府的要義之一；應急管理專業的要求是統一領導、綜合協調、運轉高效。”

對于組建應急管理部所體現的法治政府精簡、高效要求，業內專家也作出了具體分析。

沈榮華認為，改革前的國家安監總局注重安全生產方面的監管，其行政職責范圍比較有限。應急管理部的職責既包含了國家安監總局的職責，同時又收納了許多新的職責，比如公安部的消防管理職責、民政部的救災職責等，這其實是一種職責整合，有利于及時有效處理突發事件，也可以進行綜合性防災救災，顯著提高應對突發事件、維護公共安全的能力。

相較于曾經的應急管理部門，王宏偉向記者提出了這樣的觀點：在經濟社會發展和技術進步的過程中，日益復雜的社會系統釋放出大量的復雜性風險，這迫切需要一個統一領導、權責相匹、高效權威的國家機構對應急事務加以統籌和協調。為了整合各方面力量共同應對復雜性風險和突發事件，我國曾成立了多個高層次的議事協調機構，包括國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部，辦公室分別設在水利部、民政部、國家地震局和林業部。這些機構的存在與應急辦存在著職責上的交叉、重疊。“新組建的應急管理部將這些議事協調機構的職責整合進去，可以進一步消除應急管理體制的痼疾，使應急管理事業煥發新的生機和活力。我們可以看到，中國應急管理事業新的景象正在到來。”

“總的來說，應急管理部整合了多個部門的職責，而實際上每個部門各有優勢，有的部門在信息管理上經驗很豐富，有的部門在風險防控上做得很到位，有一些在快速響應上達到了國際水準。我們相信，這些部門組在一起，各自優勢如果能疊加起來，對于應急管理能力提升是一個聚合效應。”唐鈞說。

（摘自3月28日《法制日報》。作者分別為該報記者、實習生）