塌方微腐敗 大貨也瘋狂

欄目主持/劉道勤

老編有曰：一次撂倒122名公職人員！塌方式“微腐敗”如何產(chǎn)生？日前，哈爾濱紀(jì)委、監(jiān)委發(fā)布通報，公布了122名充當(dāng)“保護傘”的領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員的查處情況。每次受賄一般為500到1000元不等，是典型的微腐敗。為什么會產(chǎn)生“微腐敗”？如何透視和遏制這種現(xiàn)象？

特點

在哈爾濱，大貨車給人的印象常是肆無忌憚地瘋狂違章，超載、超速、超限、闖紅燈，甚至造成交通事故致行人死亡。而這些“瘋狂大貨車”之所以如此肆無忌憚，就是因為有基層執(zhí)法人員做“保護傘”。

不久前，哈爾濱紀(jì)委、監(jiān)委發(fā)布的通報中，就公布了122名充當(dāng)“保護傘”的領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員的查處情況。從已有信息來看，絕大多數(shù)涉案人員的涉案金額并不多，每次受賄一般為500到1000元不等，是典型的微腐敗。與那些典型的巨貪相比，微腐敗更難查處。

總的來看，大致有三個特點：

一、灰色利益大量存在。一般來說，基層社會存在大量灰色利益。之所以說是灰色，是因為盡管某些行為受到法律的明令禁止，但因為它更加符合民眾普遍認(rèn)可的情理，所以常常在事實上獲得法律的豁免。比如，街頭的攤販、黑車、小廣告等，雖然他們違反相關(guān)法規(guī)，但是因為涉及到一些人的生計和生活方便，還是廣泛存在。

二、執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。一線執(zhí)法力量不足是基層治理的普遍狀況，無論是公安部門，還是城管、環(huán)保、文化等行政執(zhí)法部門，莫非如此。這就形成了一個現(xiàn)象：灰色利益廣泛存在，違法違規(guī)現(xiàn)象甚為普遍，但街頭執(zhí)法力量卻幾乎不可能完全控制灰色領(lǐng)域。這也反過來為灰色領(lǐng)域制造了生存空間。

三、大量啟用自由裁量權(quán)和半正式行政手段。灰色領(lǐng)域的違法行為在情節(jié)認(rèn)定、處罰力度等方面，都要依靠一線執(zhí)法人員的主觀經(jīng)驗判斷，存在較大的自由裁量空間。并且，因為執(zhí)法人員不夠，導(dǎo)致這些領(lǐng)域需要聘用大量輔助人員。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，街頭執(zhí)法過程很難受到有效規(guī)制。

有曰一：在從嚴(yán)治黨和反腐敗已經(jīng)形成高壓態(tài)勢的情況下，仍然發(fā)生如此大規(guī)模的腐敗現(xiàn)象，一方面說明反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上，另一方面也說明，與那些典型的“巨貪”相比，“微腐敗”可能更為復(fù)雜，更難查處。

環(huán)節(jié)

從調(diào)研來看，“瘋狂大貨車”這一領(lǐng)域，就是典型的牽扯大量灰色利益的例子。

首先，從這個行業(yè)看，其主要利潤來源于超載。說白了，在當(dāng)前的行業(yè)生態(tài)下，貨車司機如果完全按照相關(guān)法規(guī)行事，幾乎是不可能獲得合理利潤的。

以渣土運輸為例，相關(guān)部門為了加強這一行業(yè)的管理，不僅對渣土車輛、司機設(shè)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其運輸時間、路線也有嚴(yán)格規(guī)定。然而，在絕大多數(shù)運輸公司都達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的情況下，交警也就只能默認(rèn)超載、超速、不按規(guī)定時間和路線行駛等現(xiàn)象的存在。某種程度上，對于大多數(shù)從業(yè)人員而言，交警罰款是其合理“成本”。能夠躲過處罰，或者說少罰一點，就是賺了。

其次，就交警執(zhí)法而言，盡管經(jīng)過多年的正規(guī)化建設(shè)，極大壓縮了執(zhí)法不規(guī)范的行為。但是，街頭執(zhí)法仍大量依賴于自由裁量和協(xié)警。尤其是對普遍存在違法違規(guī)行為的“瘋狂貨車”而言，交警執(zhí)法力量更是顯得嚴(yán)重不足。

實地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一方面，有一些利益群體的確會通過各種手段，包括尋找內(nèi)線獲得執(zhí)法信息，從而躲避打擊；另一方面，交警（包括城管等相關(guān)執(zhí)法人員）也普遍面臨抗法風(fēng)險，因嚴(yán)格執(zhí)法而被當(dāng)場拖拽、集體圍攻以及事后報復(fù)的現(xiàn)象并不鮮見。

久而久之，在“瘋狂貨車”的執(zhí)法過程中，交警和司機之間很容易形成默契——這個默契并不一定以微腐敗的形式出現(xiàn)，而是以“相互妥協(xié)、各讓一步”的方式呈現(xiàn)，如交警可以在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，對違法司機給予最低處罰；對已經(jīng)處罰過的司機，如再次被抓到，可以酌情處理。

比如，各個城市的重點市政工程，一般都需要趕工期，這就很容易造成噪音、渣土等違規(guī)違法現(xiàn)象，涉及到環(huán)保、城建、城管等各個部門。然而，在具體執(zhí)法中，相關(guān)部門為照顧重點工程，網(wǎng)開一面也是常有之事。

具體說來，灰色利益鏈等建構(gòu)有幾個環(huán)節(jié)：

1.灰色利益的組織。從事實上來說，灰色利益領(lǐng)域是一個高度競爭、極易形成壟斷的領(lǐng)域。比如土石方工程和渣土運輸，由于管理難度大，且牽扯到的利益群體較多，很容易為團伙介入。從管理有效的角度上說，開發(fā)商、承建商乃至于正規(guī)的運輸公司和司機，并不一定完全排斥灰色利益群體的介入。因為一旦灰色利益被組織起來，甚至形成壟斷，就會形成相對穩(wěn)定的分配秩序。

2.灰色利益的經(jīng)營。雖然灰色領(lǐng)域的從業(yè)者組織起來后，可以形成相對穩(wěn)定的內(nèi)部秩序，但是如需獲得穩(wěn)定的利益來源，還需建立穩(wěn)定外部經(jīng)營環(huán)境。

灰色領(lǐng)域的存在有客觀條件，執(zhí)法部門在實際執(zhí)法過程中，也并非以完全清除灰色利益為目標(biāo)。因此，一個“聰明”的經(jīng)營者，并不一定要以建立保護傘的形式來壟斷利益；只要充分了解政策，合理分析執(zhí)法邏輯，盡可能掌握執(zhí)法信息，即可經(jīng)營好灰色利益。事實上，大量的灰色利益并不需要侵蝕公權(quán)力，而是以“合情合理不合法”的形式存在的。

3.灰色利益的交換。事實上，這并不容易，尤其是有組織的交換，其技術(shù)要求極高。首先，灰色利益的組織者必須保證內(nèi)部秩序穩(wěn)定，否則就不可能集體行動；其次，執(zhí)法部門內(nèi)部亦需形成一個暫時的利益聯(lián)盟，這需要多方面的條件，哪怕是有一個關(guān)鍵人物不愿意，聯(lián)盟就可能解體；再次，利益輸送需要有合適的中介，既為經(jīng)營者信任，亦可部分代理公權(quán)。

4.灰色利益的潛規(guī)則化。通常而言，為那些“合情合理不合法”的灰色利益提供空間，可謂是基層社會中廣受認(rèn)可的潛規(guī)則；但是，建立灰色利益輸送的潛規(guī)則，則需要一系列的舉措。慣用的辦法是，將社會中廣受認(rèn)可的情理和“政治正確”話語相結(jié)合。

比如，涉案交警大隊副大隊長以保護“重點工程”的名義，合理化要求下屬對有關(guān)大貨車放行；而執(zhí)勤民警，一方面是在執(zhí)行上級指令，另一方面也將灰色利益正常化，很容易將小型受賄當(dāng)作是對瘋狂貨車的照顧。貨車司機則根據(jù)“行業(yè)規(guī)則”，通過成本收益計算，將行賄視作是一種合算的行為。

有曰二：在哈爾濱交警系統(tǒng)性腐敗案件中，顯然形成了一個完整的灰色利益鏈，以至于形成了一個微腐敗的亞文化。其表現(xiàn)是，灰色利益鏈條中的所有人員，都將微腐敗行為視作一個合理現(xiàn)象。公職人員將微小的受賄行為視作為一種“合情合理”的潛規(guī)則。

客觀而言，灰色領(lǐng)域的存在有其必然性。隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，政府很難對那些新出現(xiàn)的領(lǐng)域及時規(guī)制，容易為一些利益群體“鉆空子”。不過，我們需要警惕的是，因為基層治理本身具有多任務(wù)性，也有多重目標(biāo)，需要協(xié)調(diào)各方面的利益；為了提高治理績效，政府也會主動創(chuàng)造灰色領(lǐng)域。

治理

在所有的系統(tǒng)性、塌方式的腐敗案件中，幾乎都存在一個廣受認(rèn)可的，將腐敗行為合理化的亞文化。哈爾濱交警腐敗案件的啟示意義在于，“微腐敗”亞文化有更為深厚的社會基礎(chǔ)，查處也更為困難。

有效治理微腐敗，其根本在于極大壓縮灰色利益空間，包括社會法治化、行業(yè)規(guī)范化、基層治理現(xiàn)代化等，但做到這一點需要較長時間。最直接的辦法是要斬斷灰色利益鏈條，而斬斷這一鏈條的最關(guān)鍵的有效措施是規(guī)范公權(quán)力。

就調(diào)研看，街頭執(zhí)法的規(guī)范化程度已經(jīng)越來越高，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，系統(tǒng)性微腐敗幾乎是不可能產(chǎn)生的。哈爾濱市交警大隊之所以出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗，既是因為一線執(zhí)法的自由裁量未受到有效約束，從而為一線民警的微腐敗行為提供了空間；同時也源于一線民警明顯受到腐敗亞文化的影響。

但最更根本的還在于，執(zhí)法規(guī)范未嚴(yán)格遵守，級別較高的民警濫用職權(quán)，隨意使用自由裁量，改變外勤民警的處置意見，違規(guī)進(jìn)入執(zhí)法系統(tǒng)，從而進(jìn)一步擴大了微腐敗的影響范圍。

有曰三：簡言之，在一個常態(tài)社會，尤其是處于劇烈變遷中的基層社會，灰色領(lǐng)域是很難清除的；而灰色領(lǐng)域的存在，也為微腐敗提供了社會基礎(chǔ)。但是，需要明確的是，灰色領(lǐng)域并不必然帶來微腐敗。其發(fā)生，還需建立在公權(quán)力與私人利益的交換條件——灰色利益鏈條上。

不可否認(rèn)，基層微腐敗的成因較為復(fù)雜，更與當(dāng)下中國處于社會轉(zhuǎn)型期的國情分不開，不過，要想從源頭上遏制和約束微腐敗，也并非不可能。如何在短期和長期的發(fā)展間求得平衡，如何從制度上斬斷灰色利益鏈條，需要每一個環(huán)節(jié)的執(zhí)政決心和意志。（本刊整合）C